Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1092/10 oddalił skargę Skarbu Państwa – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 i art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zw. dalej u.g.n., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek uchylenia wydanych uprzednio decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 523/03 oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,3538 ha, obr. Modlniczka, gm. Wielka Wieś, powstałej z podziału działki nr [...] odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat. 1475 o pow. 3538 m2 na rzecz S. C., W. Ł. i A. S. po 1/3 części.
Ponadto Starosta zobowiązał te osoby do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 3.326,31 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, co następuje. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie decyzją z dnia 21 października 1969 r. nr USW.IV-60/300/68, wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczyło nieruchomość stanowiącą własność S. C. składającą się z parceli l. kat. 1475 o pow. 3558 m2 objętą lwh 887 b. gm. kat. Modlnica. Nieruchomość ta była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r. nr USW-013/14/65 wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Krakowie. Ustalono, że odszkodowanie dla właściciela wyniosło 7.217,52 zł. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowie z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. akt I Ns 2732/00/K wynika, że spadek po W. C. (tożsamym z wymienionym w decyzji wywłaszczeniowej S. C.) nabyły żona S. C. oraz córki A. S. i W. Ł. – po 1/3 części.
Starosta ustalił, że w 1985 r. parcela I. kat. 1475 utworzyła działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 167,87 ha, która to działka stanowiła własność Skarbu Państwa, a w ramach regulacji stanu prawnego decyzją Urzędu Gminy Wielka Wieś z dnia 16 lutego 1987 r. przekazano ją w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej. Następnie Starosta szczegółowo przedstawił przekształcenia działki nr [...] z lat 1988–2004 i wskazał, że w wyniku tych podziałów powstała m.in. działka nr [...] o pow. 19,9696 ha, a część tej działki, wg uprawnionego geodety, odpowiada wnioskowanej do zwrotu parceli I. kat 1475. Działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą KR1 P/00147439/3, w której jako właściciel figuruje Skarb Państwa –Ministerstwo Obrony Narodowej, Kolejne ustalenia geodety wskazały, że działka nr [...] o pow. 19,9696 ha podzieliła się na działki: nr 965/146 opow. 0,8330 ha, nr 965/147 o pow. 0,5179 ha, nr 965/148 o pow. 0,3538 ha, nr 965/149 o pow. 0,6517 ha, nr 965/150 o pow. 0,1751 ha, nr 965/151 o pow. 0,3284 ha, nr 965/152 o pow. 0,0155 ha i nr 965/153 o pow. 17,0837 ha. Starosta ustalił, że wywłaszczona nieruchomość objęta wnioskiem S. C., W. Ł. i A. S. odpowiada działce nr [...] o pow. 0,3538 ha.
Odnośnie celu wywłaszczenia i jego realizacji Starosta podał, że na początku lat 60-tych ubiegłego wieku, w związku z projektowanymi zamierzeniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, pomiędzy Prezydium Rady Narodowej w Krakowie i Ministerstwem Obrony Narodowej prowadzone były rozmowy w sprawie pozyskania dla celów wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego terenów zlokalizowanych na terenie Krakowa, zajętych przez obiekty wojskowe. W tym celu dla poszczególnych obiektów wojskowych, których tereny przeznaczone zostały na potrzeby mieszkaniowe, ustalono lokalizacje zamienne. W zamian za przekazanie władzom cywilnym terenów wojskowych, władze miejskie zaproponowały lokalizację nowych terenów dla potrzeb wojska obejmującą między innymi ok. 52 ha terenu istniejącego wówczas placu ćwiczeń na Pasterniku (będących już w dyspozycji wojska) oraz ok. 178 ha terenów w granicach administracyjnych miasta Krakowa i powiatu krakowskiego. Na terenie tzw. "Pasternika" zamierzano zlokalizować następujące obiekty:
- 1) plac ćwiczeń usytuowany na północny-zachód od drogi przebiegającej przez istniejący wówczas plac ćwiczeń na Pasterniku i łączącej szosy z Krakowa do Katowic i z Krakowa do Olkusza, jako teren zamienny za place ćwiczeń wojskowych zlokalizowane dotychczas w Mistrzejowicach (komp. 3450) i Prądniku (komp. 173);
- 2) zespół dwóch strzelnic szkolnych, w zamian za oddane miastu tereny na Prądniku Czerwonym i Woli Justowskiej (komp. Nr 3446 i Nr 3445) z czynnymi strzelnicami;
- 3) obiekty kubaturowe mające stanowić zaplecze ww. strzelnic, w zamian za obiekty na Prądniku Czerwonym i Woli Justowskiej.
Z uwagi na fakt, iż wskazany teren nie zabezpieczał w całości potrzeb wojska, na cele magazynowe przewidziano odrębną lokalizację w rejonie miejscowości Modlniczka obejmującą teren o powierzchni ok. 30 ha, który stanowić miał rejon budynków magazynowych wraz z zapleczem za takie same obiekty oddane miastu, a mianowicie: kompleks 1450 – Mistrzejowice, kompleks 821 – Fort Batowice i kompleks 3376 – Bonarka.
Dla obszaru wskazanego w punkcie 1 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie wydało decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr 20/65 z dnia 21 kwietnia 1965 r. znak: LUA.I-7/Kp-14/65 ustalającą lokalizację szczegółową terenów wojskowych, natomiast dla obszaru przeznaczonego na cele magazynowe decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r., znak: USW-0313/14/65 ustalono lokalizację szczegółową magazynów wojskowych. Granice tych lokalizacji określone zostały na mapach katastralnych stanowiących załącznik graficzny decyzji. Starosta wskazał, że nie udało się odnaleźć w zbiorach archiwalnych załącznika graficznego do lokalizacji szczegółowej Nr 36/65, bądź planu realizacyjnego inwestycji polegającej na budowie magazynów wojskowych. W trakcie postępowania odnaleziono natomiast odrysy z mapy katastralnej z zaznaczonymi granicami nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie, na których zlokalizowana miała być inwestycja polegająca na budowie magazynów.
Z analizy tej mapy nie wynika, aby w granicach tej lokalizacji znajdowała się wnioskowana do zwrotu parcela I. kat 1475 b. gm. kat. Modlnica. Starosta wskazał, że z oryginału mapy katastralnej, na której zaznaczono granice lokalizacji szczegółowej Nr 20/65 obejmujące obszar wojskowy na terenie tzw. "Pasternika" i z jej analizy bezspornie wynika, że w skład obszaru objętego granicami tej lokalizacji weszła wnioskowana do zwrotu parcela I. kat 1475 b. gm. kat. Modlnica.
W uzasadnieniu decyzji Starosta podał też, że kserokopia mapy katastralnej obejmującej obszar wojskowy w granicach lokalizacji szczegółowej Nr 20/65, na której zaznaczono granice projektowanego placu ćwiczeń wraz z jego elementami pozwoliła ustalić, że wywłaszczona parcela I. kat 1475, znalazła się na terenie ośrodka zurbanizowanego wchodzącego w skład placu ćwiczeń wojskowych, który to teren, zgodnie z wyjaśnieniami Agencji Mienia Wojskowego oraz dowódcy 6 Brygady Desantowo-Szturmowej przeznaczony był do szkolenia 6 Dywizji Powietrzno-Desantowej i innych jednostek stacjonujących w garnizonie Kraków.
Skoro w decyzji Prezydium WRN w Krakowie z dnia 21 października 1969 r. Nr USW.IV-60/300/68 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z parceli I. kat. 1475 b. gm. kat. Modlnica, wskazano, że nieruchomość ta jest niezbędna na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie to w ocenie organu parcela ta w całości znajdowała się poza granicami lokalizacji szczegółowej nr 36/65, a więc od samego początku była zbędna na cel wywłaszczenia. Nieruchomość ta pozostaje własnością Skarbu Państwa, a więc jej stan prawny nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości, zaś ustanowione na niej prawo zarządu i użytkowania na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej wygaśnie z dniem, w którym orzeczenie o zwrocie stanie się ostateczne. Wszystkie te okoliczności w ocenie Starosty przemawiały za uznaniem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.
Odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie. Zdaniem strony odwołującej się decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 21 października 1969 r. błędnie odwoływała się do decyzji lokalizacji szczegółowej nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965r. odnoszącej się do magazynów, bowiem właściwy cel wywłaszczenia był określony przez lokalizację szczegółową Nr 20/65. Ponadto wskazano, że obie decyzje o lokalizacji szczegółowej Nr 20/65 i Nr 36/65 zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr 142/14/69 z dnia 24 kwietnia 1969 r., z której wynikało, że cały teren objęty tą decyzją będzie użytkowany przez Wojsko Polskie. Skoro zaś wywłaszczona parcela I. kat. 1475 znajduje się na terenie placu ćwiczeń "Pasternik", na którym zostały zrealizowane budowle właściwe dla placu ćwiczeń (w bezpośrednim jej sąsiedztwie znajdują się zasieki i makieta wozu pancernego), to fakt, iż nie zostały one usytuowane na wywłaszczonej nieruchomości, jest bez znaczenia, jeżeli się zważy na funkcję placu ćwiczeń. Dlatego zdaniem strony odwołującej się nie można uznać, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda uznał za prawidłowe ustalenia dotyczące przekształceń, którym podlegała parcela I. kat 1475 oraz aktualnej struktury własnościowej działki nr [...]. Zdaniem Wojewody spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione do tego osoby, a wywłaszczona parcela mogła zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podkreślił, że już WSA w Krakowie przesądził o tym, że cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów nie został zrealizowany na parceli l. kat. 1475, a potwierdziły to oględziny w terenie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że cel wywłaszczenia w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 21 października 1969 r. nr USW.IV-60/300/68 został określony jako "budownictwo". Wobec faktu, iż termin ten ma charakter dość ogólny i mało precyzyjny, należało zatem go sprecyzować za pomocą zgromadzonej dokumentacji wywłaszczeniowej, w tym zwłaszcza za pomocą decyzji lokalizacyjnej, w oparciu o którą decyzja wywłaszczeniowa została wydana. Decyzja o wywłaszczeniu w uzasadnieniu wyraźnie powołuje się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r., który to dokument ustala lokalizację szczegółową "magazynów". Powyższe przesądza, iż to właśnie budowa magazynów (prawdopodobnie o charakterze wojskowym) była celem wywłaszczenia ww. nieruchomości. Twierdzenie odwołującego jakoby oczywistym było, iż "decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 21 października 1969 r. orzekająca o wywłaszczeniu błędnie odwoływała się do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr 36/65, a zasadnicze znaczenie dla określenia celu wywłaszczenia ma decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr 20/65, Wojewoda uznał za zupełnie dowolne i niepoparte przekonywującymi argumentami. Organ odwoławczy podkreślił, że nie może przyjmować wbrew wyraźnym postanowieniom zawartym w ostatecznej decyzji, że zawierają one inną treść i ignorować tych postanowień.
Co do argumentu odwołania, iż obie decyzje o lokalizacji szczegółowej Nr 20/65 i Nr 36/65 zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr 142/14/69 z dnia 24 kwietnia 1969 r., Wojewoda stwierdził, że analiza treści powyższej decyzji w żaden sposób nie wskazuje na to, iż na skutek omawianego rozstrzygnięcia doszło do zmiany celu wywłaszczenia, jakim w tym przypadku była budowa magazynów. Decyzja ta orzekała bowiem jedynie iż "przedmiotowe decyzje zostały wydane na rzecz i imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w Krakowie. Obecnie prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w Krakowie ul. Mogilska". Z kolei uzasadnienie stanowiło jedynie, iż "całość terenu w granicach lokalizacyjnych nr 20/65 i 36/65 będzie użytkowana przez Wojsko Polskie".
Dlatego też Wojewoda uznał, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 21 października 1969 r. nr USW.IV-60/300/68, gdyż nigdy nie powstały na jej terenie żadne magazyny.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wniósł Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało błędną oceną celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji Prezydium WRN w Krakowie. Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja wywłaszczeniowa określała cel wywłaszczenia w sposób nieprecyzyjny. W uzasadnieniu tej decyzji cel wywłaszczenia został dookreślony przez odwołanie się do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr 36/65 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 5 sierpnia 1965 r. ustalającej lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w Modlniczce, oznaczonym na załączonym do decyzji planie. Ponieważ załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji szczegółowej nie został odnaleziony, zdaniem strony skarżącej konieczne jest odwołanie się do dokumentacji wywłaszczeniowej oraz dotyczącej lokalizacji inwestycji objętych ww. decyzją oraz decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr 20/65, wydaną przez ten sam organ w dniu 21 kwietnia 1965 r. Zdaniem strony skarżącej decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr 20/65 dotyczy również parceli I. kat. 1475. Z materiałów zawierających dane dotyczące lokalizacji inwestycji i jej realizacji wynika, że na terenie tzw. "Pasternika" zamierzano zrealizować plac ćwiczeń wojskowych, zespół dwóch strzelnic szkolnych i obiekty kubaturowe stanowiące zaplecze strzelnic.
Z powyższego wynika, że na terenie Pasternika nie zamierzano realizować budowy magazynów. Na cele magazynowe przewidziano odrębną lokalizację w miejscowości Modlniczka obejmującą teren o pow. około 30 ha. Zdaniem strony skarżącej zachodzi sprzeczność w decyzji wywłaszczeniowej pomiędzy jej sentencją a uzasadnieniem, bowiem orzeczono o wywłaszczeniu parcel, które znajdowały się w obszarze w ogóle nieprzeznaczonym na realizację magazynów, gdy tymczasem w uzasadnieniu odwołano się do decyzji Nr 36/65, ustalającej lokalizację szczegółową magazynów, które miały być zrealizowane na innym terenie. Dla wyjaśnienia tej sprzeczności niezbędna była analiza pozostałej dokumentacji, tj. "Programu inwestycji zamiennych w garnizonie Kraków" z dnia 28 września 1964 r. oraz dokumentacji wywłaszczeniowej, w tym wniosku o wywłaszczenie i wyciągnięcie prawidłowych wniosków. Tego zaś organy nie uczyniły, lecz oparły się na dosłownym brzmieniu wewnętrznie sprzecznej decyzji wywłaszczeniowej.
Zdaniem strony skarżącej obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiały dowodowego nie stoi na przeszkodzie przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ ocena prawna winna być dokonywana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uznał za zasadne zarzutów skargi.
Sąd powołał się na przepis art. 136 ust. 1 u.g.n., w myśl którego nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany.
Sąd podkreślił, że w kontrolowanym postępowaniu ustalenie celu dokonanego wywłaszczenia i jego realizacji ma rozstrzygające znaczenie, ponieważ pozostałe przesłanki zwrotu nieruchomości były bezsporne. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości sam fakt oraz tryb dokonania wywłaszczenia oraz ustalenia organów administracji w zakresie przekształceń, jakim podlegała parcela I. kat 1475 o pow. 3538 m2 b. gm. kat. Modlnica. Organy, opierając się na opiniach biegłych geodetów, prawidłowo ustaliły, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy działki obecnie oznaczonej nr [...]. Ponadto wniosek o zwrot został złożony przez następców prawnych wywłaszczonego właściciela, a działka objęta wnioskiem nadal stanowi własność Skarbu Państwa.
Nawiązując do wydanego wcześniej w tej sprawie wyroku WSA w Krakowie Sąd odwołując się do art. 153 P.p.s.a. uznał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 523/03. Z treści uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, czyli budowę magazynów. Wbrew zarzutom skargi ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wskazuje, że stan prawny ani też istotne okoliczności faktyczne uległy zmianie w taki sposób, by Sąd w niniejszej sprawie mógł uznać, że nie jest związany oceną prawną zawartą w ww. wyroku. Przeciwnie, ponownie przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 21 października 1969 r. nr USW.IV-607300/68.
Decyzja ta jako cel wywłaszczenia wskazywała "budownictwo". Ponadto treść uzasadnienia decyzji jednoznacznie wskazuje, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia znajduje się w decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r. wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Ta zaś decyzja wyraźnie stwierdza, że ustala lokalizację szczegółową "magazynów". Należy podkreślić, że zarówno decyzja wywłaszczeniowa jak i poprzedzająca ją decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej pozostają w obrocie prawnym i jednoznacznie odnoszą się do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Trudno zatem postawić organom administracyjnym zarzut, że ustaliły cel dokonanego wywłaszczenia na ich podstawie.
Ponadto organy podjęły działania w celu zdobycia innych dokumentów, na podstawie których można by zweryfikować cel wywłaszczenia. Żadne z istniejących dokumentów nie upoważniały do przyjęcia innego celu wywłaszczenia niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej w połączeniu z decyzją o ustaleniu lokalizacji szczegółowej nr 36/65. Także strona skarżąca nie była w stanie przedstawić dowodów przemawiających za przyjęciem innego celu wywłaszczenia.
Sąd wyjaśnił, że dla ustalenia celu wywłaszczenia nie jest istotne, w jakim celu zamierzano dokonać wywłaszczenia, lecz jaki cel wywłaszczenia ostatecznie wskazano w decyzji stanowiącej podstawę wywłaszczenia. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego bezpodstawnym byłoby przyjęcie, że prawdziwy cel wywłaszczenia został określony w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 20/65, a nie w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 36/65. Z programu inwestycji zamiennych w garnizonie Kraków (k 17-21 akt adm. I inst.) wynika, iż w ramach obiektów kubaturowych planowanych do realizacji na Pasterniku przewidziano także budowę magazynu o powierzchni 240 m2 i kubaturze 1020 m3 (k. 18 akt adm. I inst.). Nie jest zatem oczywiste – wbrew stanowisku strony skarżącej – że na terenie Pasternika nie zamierzano w ogóle realizować budowy magazynów. Gdyby natomiast tak było, tzn. że na cele budowy magazynów przewidziano całkowicie odrębną lokalizację, to oznaczałoby – tak jak przyjął organ I instancji – że przedmiotowa nieruchomość od początku była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Przyjęcie innego celu wywłaszczenia niż podany w decyzji pozbawiony byłby podstaw prawnych, natomiast późniejsze modyfikacje planów inwestycyjnych na wywłaszczonych nieruchomościach nie mają znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji i w rezultacie dla oceny zbędności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie, prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się niekompletny, a ustalenie celu wywłaszczenia (którego brak w zgromadzonym materiale dowodowym) oraz bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył argumentację zawartą w skardze i podniósł, że wywłaszczona nieruchomość nie znajdowała się w granicach lokalizacji szczegółowej określonej decyzją z dnia 5 sierpnia 1965 r., nr 36/65, wskazanej w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Znajdowała się ona zaś na terenie położnym w Pasterniku, dla którego wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej terenów wojskowych nr 26/65. Oznacza to, że rzeczywisty cel wywłaszczenia parceli I. kat. 1470/1 był inny niż wskazany w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, a celem wywłaszczenia nieruchomości nie była budowa magazynów, skoro miały one być zrealizowane w Modlniczce, zaś wywłaszczona nieruchomość znajduje się na terenie położonym w Pasterniku. W tej sytuacji, aby ustalić jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową z dnia 21 października 1969 r. nie można było, zdaniem autora skargi kasacyjnej, poprzestać jedynie na odwołaniu się do jej treści oraz treści decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 36/65.
Za niezbędne skarżący uznaje analizę treści wniosku o wywłaszczenie Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Krakowie – Nowej Hucie z dnia 17 października 1968 r. powołanego w decyzji wywłaszczeniowej, po rozpatrzeniu którego powyższa decyzja została wydana. Wskazanego wniosku o wywłaszczenie nie ma w zgromadzonym materiale dowodowym i nic nie wskazuje, aby organy administracyjne czyniły starania zmierzające do jego uzyskania.
W materiale dowodowym znajduje się natomiast inny wniosek o wywłaszczenie Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Krakowie z dnia 31 lipca 1968 r. dotyczący innych nieruchomości przeznaczonych pod budowę inwestycji zamiennych w Modlniczce, stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r. Jednakże nie ten wniosek był podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia 21 października 1969 r.
Dla ustalenia faktycznego celu wywłaszczenia parceli l. kat. 1475 istotne znaczenie ma dokument "Program inwestycji zamiennych w Garnizonie Kraków z dnia 28.04.1964 r.", z którego wynika, że magazyny miały powstać w rejonie Modlniczki., a nie na terenie tzw. Pasternika, na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość. Wprawdzie z dokumentu tego wynika, że na terenie Pasternika planowane były obiekty kubaturowe, między innymi magazyn, lecz te obiekty nie są objęte decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr 36/65. Dla terenów wojskowych w Pasterniku została wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr 20/65.
Nieuwzględnienie tych okoliczności stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji skutkowało błędnym celem wywłaszczenia i uznaniem, że wszystkie przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione. Niedostrzeżenie naruszenia powyższych przepisów uzasadnia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły. Sąd odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił mu trafności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, a oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy trafnie uznał go za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.
Należy zwrócić uwagę, że zakres prowadzonego postępowania dowodowego wyznaczały oprócz przepisów procesowych także przepisy prawa materialnego.
Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. zawiera zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Również art. 137 ust. 1 u.g.n. nakazuje uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Ustawodawca w obu przepisach regulujących kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależnił zwrot od realizacji celu wywłaszczenia, określonego w decyzji o wywłaszczeniu.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy, do określenia celu wywłaszczenia posłużyły się stwierdzeniami zawartymi w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 21 października 1969 r. W osnowie decyzji jako cel wywłaszczenia wskazano "cele budownictwa", zaś w uzasadnieniu decyzji cel doprecyzowano jako "cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie". Decyzja lokalizacyjna nr 36/65 natomiast przewidywała na wywłaszczonym decyzją z dnia 21 października 1969 r. terenie budowę magazynów.
Błędnie więc skarżący Skarb Państwa odwołuje się do celu wywłaszczenia wskazanego we wniosku o wywłaszczenie (którego w aktach brak), bądź też do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 20/65 z dnia 21 kwietnia 1965 r., do której nie odwołuje się decyzja wywłaszczeniowa.
Za niesporny w świetle ustaleń postępowania należy uznać fakt, iż na wywłaszczonej nieruchomości nie tylko w okresie, o którym stanowi przepis art. 137 ust. 1 u.g.n., lecz także do czasu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia – tzn. nie wybudowano magazynów.
Przyjęcie argumentacji skargi kasacyjnej, nakazującej oceniać cel wywłaszczenia z uwzględnieniem danych z wniosku (którego w aktach nie ma), bądź też na podstawie "Programu inwestycji zamiennych w Garnizonie Kraków z dnia 28 kwietnia 1964 r." prowadziłoby do konkluzji sprzecznych z nakazem, wynikającym z wyraźnych i niebudzących wątpliwości przepisów ustawy.
Prezentowanie przez skarżącego stanowiska odmiennego od przyjętego przez organy, a zaaprobowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oznacza, iż doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów postępowania wymienionych w skardze kasacyjnej.
Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji odwołał się do ustaleń i oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 523/03, w którym Sąd ten przyjął, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu nigdy nie został zrealizowany.
W zaskarżonym wyroku Sąd przytoczył fragment wyroku WSA z dnia 22 sierpnia 2006 r. stwierdzając, iż pogląd w nim zawarty wiązał zarówno organy jak i Sąd.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji znajduje potwierdzenie w przepisie art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97 – OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2).
Ocena ta wiąże tylko o tyle o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. I FPS 1/08 – ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).
W tej sprawie żadna tego rodzaju okoliczność nie miała miejsca, a zatem cytowany wyrok WSA w Krakowie wiązał Sąd pierwszej instancji orzekający w tej sprawie.
Z tych względów w zaskarżonym wyroku prawidłowo Sąd powołał się na przepis art. 153 P.p.s.a., w myśl którego orzekając powtórnie obowiązany był uwzględnić uprzednio zajęte stanowisko w wyroku II SA/Kr 523/03.
Wobec powyższego uznając także za nietrafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.