Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 226/05, oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr 6/1 o powierzchni 1648 m2.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] odmówił zwrotu powyższej nieruchomości na rzecz W P. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 27 października 2000 r. decyzję tę utrzymał w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. sygn. I SA 2593/00 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 27 października 2000 r. w uzasadnieniu wskazując, że W. P. wnosząc skargę do Sądu powołał się na następstwo prawne po W. P. Z kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22 marca 2001 r., sygn. Ns 1710/00 wynika, że spadek po zmarłym w dniu 17 stycznia 2000 r W. P., nabył w całości jego syn W. A. P. W tej sytuacji w postępowaniu odwoławczym skarżący W. P. winien być wezwany do wzięcia udziału w postępowaniu, bowiem stał się jego stroną.
Rozpatrując odwołanie i uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2002 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że aktem notarialnym z dnia 16 marca 1967 r., nr rep. A 134/1967 W. P. sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr 61/1 o powierzchni 1648 m2. Z aktu tego wynika, że zostało zawarte porozumienie w sprawie dobrowolnego odstąpienia tej nieruchomości przez W. P. w trybie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.
- na własność Państwa za określoną cenę i według wartości ustalonej przez biegłego. Dobrowolne odstąpienie nieruchomości potwierdzone zostało przez W. P. w piśmie z dnia 9 marca 1999 r. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tym samym ustalenia Wojewody [...] przedstawione w decyzji z dnia [...] są prawidłowe i nie naruszają prawa.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP, a także art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami i art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W decyzjach błędnie przyjęto, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie przewidują zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony 19 maja 1997 r., tj. w okresie obowiązywania ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący nabył więc prawo do zwrotu nieruchomości na podstawie cyt. ustawy i może skorzystać z uprawnień określonych w jej art. 69.
Zdaniem skarżącego, błędne jest ustalenie, że art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r. mógł stanowić podstawę umowy z 16 marca 1967 r. O wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, które poprzedzone było podziałem nieruchomości poza jego wiedzą i wolą w celu obniżenia wartości gruntu w stosunku do wybudowanego obiektu (baraku) został zawiadomiony dopiero w dniu 15 maja 1965 r. Niższa wartość gruntu od wybudowanego obiektu była konieczna do zastosowania powołanego przepisu art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r.
Odstąpienie nieruchomości nie miało charakteru dobrowolnego. Powołanie w umowie art. 47 ust. 1 nie ma charakteru przesądzającego znaczenia dla oceny treści umowy. Obawa o utratę całej nieruchomości spowodowała podpisanie umowy. Artykuł 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na którym oparte jest roszczenie o zwrot, przewiduje, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli stała się zbędna. Skoro obiekt wybudowany na wywłaszczonym gruncie uległ zniszczeniu i nie jest wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia, to przesłanka zbędności zaistniała.
Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie jest zasadna.
Wskazał, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kwestii, czy nieruchomość położona w [...], oznaczona jako działka nr 6/1 o powierzchni 1648 m2, będąca przedmiotem notarialnej umowy sprzedaży z dnia 16 marca 1967 r., rep. A 134/1967, może być zwrócona w trybie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w art. 233 stanowi, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Oznacza to, że w sprawie wszczętej pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), która nie została zakończona ostateczną decyzją do dnia 1 stycznia 1998 r. zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta nie przewiduje zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na podstawie umowy, w której powołany został art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Z mocy art. 216 ust. 1 i 2 tej ustawy przepisy o zwrocie nieruchomości (rozdział 6 dział III) stosuje się m.in. odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 216 ust. 1 ustawy o zwrocie nieruchomości, spośród przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymienia tylko nieruchomości nabyte na podstawie art. 6 i tylko takie mogą być przedmiotem postępowania o zwrot.
Podnoszona natomiast w skardze okoliczność, że umowa sprzedaży z 1967 r. zawarta została po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i odstąpienie nieruchomości nie miało charakteru dobrowolnego nie mogły podlegać ocenie w postępowaniu administracyjnym ani sądowym, bowiem ani organ, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do interpretacji umów cywilnoprawnych. Do ich właściwości nie należy także dokonywanie oceny, w jakich okolicznościach umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta oraz czy art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości został w niej prawidłowo powołany.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. P. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości, zarzucił:
- Naruszenie istotnych przepisów prawa procesowego:
- art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 245 oraz 244 kpc przez nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: odpisu zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 15.05.1965; odpisu notarialnej umowy sprzedaży z dnia 16.03.1967 r.; odpisu opisu nieruchomości; odpisu pisma MRN z dnia 09.03.1962 r. - mimo że było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy;
- art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez bezpodstawne ograniczenia zakresu kognicji przysługującej WSA wobec przyjęcia, że nie obejmuje ona ustalenia treści umowy i jej podstawy prawnej, a w następstwie niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy poprzez:
- niedokonanie ustaleń faktycznych co do treści oświadczeń woli stron umowy sprzedaży z dnia 16 marca 1967 r. oraz okoliczności w jakich umowa ta została zawarta, w szczególności pominięcie, że wprost w treści tej umowy strony powołały, że działają na podstawie porozumienia zawartego w toku postępowania wywłaszczeniowego oraz z zachowaniem procedury wywłaszczeniowej przewidzianej w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,
- błędne przyjęcie, że powyższe okoliczności dotyczą kwestii prawnej, tj. wykładni ("interpretacji") oświadczeń woli kreujących powyższą umowę, a nie faktów,
- zaniechanie dokonania ustaleń w oparciu o jaką normę prawa materialnego wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe zakończone porozumieniem, na podstawie którego zawarto umowę sprzedaży w dniu 16 marca 1967 r. oraz co do tego, że umowa sprzedaży została zawarta w trybie art. 6 cyt. ustawy, mimo, iż przepis ten nie został wprost powołany,
- błędne przyjęcie, że twierdzenie wnioskodawcy co do braku "dobrowolności umowy" werbalnie potwierdzone sformułowaniem użytym w § 2 umowy sprzedaży oznacza podniesienie zarzutu wady oświadczenia woli w postaci przymusu (niepodlegającego badaniu w postępowaniu administracyjnym tylko cywilnym), a nie sytuacji przymusowej wywołanej wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego;
- art. 6 ustawy z dnia 1 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, przez bezpodstawne przypisanie temu przepisowi o charakterze formalnym znaczenia normy prawa materialnego i w następstwie zaniechanie dokonania ustalenia, że tryb określony w tym przepisie miał zastosowanie do wszystkich wypadków wywłaszczeń dokonywanych w oparciu o dyspozycję art. 3 ust. 1, 2, 3 oraz art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;
- art. 145 § 1 pkt c Ppsa przez błędne przyjęcie, że organ administracji uznając wniosek za niedopuszczalny nie naruszył przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w następstwie bezpodstawnie - oddalił skargę w oparciu o art. 151 Ppsa;
- art. 45 ustawy z dnia 25 maja 1951 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 1963 r. Nr 19, poz. 106 ze zm.) przez bezpodstawne przyjęcie, że w treści tej umowy powinien być powołany wprost przepis prawa formalnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podczas gdy wystarczające było złożenie zaprotokołowanego oświadczenia, że strony zawierają umowę w wykonaniu porozumienia zawartego w toku postępowania wywłaszczeniowego, w następstwie czego WSA w istocie uchylił się od kontroli zgodności z prawem materialnym i procesowym decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2004 r. i nie rozpatrzył istoty sprawy. Naruszenia te miały - zdaniem skarżącego - istotny wpływ na błędne jej rozstrzygnięcie przez przyjęcie niedopuszczalności wniosków i uchylenie się od jego merytorycznego rozpoznania.
- Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- błędną kwalifikację umowy sprzedaży z dnia 16 marca 1967 r. jako umowy, która nie została zawarta na podstawie art. 47 § 1 w zw. z art. 6 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tylko jako zwykły kontrakt cywilnoprawny sprzedaży bez związku z postępowanie wywłaszczeniowym;
- błędną wykładnię art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że zwrot " nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r." nie obejmuje wszystkich nieruchomości nabytych w trybie art. 6 cyt. ustawy tj. także w oparciu o umowę zawartą w związku z porozumieniem właściciela i ubiegającego się o wywłaszczenie powziętym w toku postępowania wywłaszczeniowego wszczętego w oparciu o art. 47 ust. 1 cyt. ustawy;
- błąd w subsumcji przez bezpodstawną odmowę zastosowania art. 136-142 w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel stanowiący podstawę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na skutek tego, że obiekt wzniesiony na nieruchomości przestał istnieć wobec całkowitej destrukcji a następnie jego pozostałości zostały rozebrane;
- naruszenie art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez bezpodstawne przyjęcie, że norma powyższa mogłaby doprowadzić do odmiennej oceny prawnej i jej skutków, które nastąpiły pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w następstwie do odmowy zwrotu nieruchomości na podstawie wniosku zgłoszonego w dniu 19 maja 1997 r.
Powołując się na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji zaniechał oceny prawidłowości decyzji administracyjnej gdyż nie odniósł się do zarzutów skargi w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy i nie przeprowadził stosownie do treści art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 245 kpc dowodów z załączonych dokumentów, pomimo że było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Z załączonych dokumentów jednoznacznie zaś wynika, że uprawnienie Skarbu Państwa do wywłaszczenia w oparciu o art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogło być i było realizowane wyłącznie w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy tej ustawy.
Skarżący wskazał, że na podstawie art. 6 ust. 1 cyt. ustawy i porozumienia zawartego w toku postępowania wywłaszczeniowego Skarb Państwa - Prezydium MRN w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej jako ubiegający się o wywłaszczenie zawarł z W. P. w dniu 16 marca 1967 r. umowę sprzedaży nieruchomości opisanej wyżej za cenę ustaloną w operacie wywłaszczeniowym.
Okoliczność, że w treści tej umowy wskazano art. 47 ust. 1 ustawy ma - zdaniem skarżącego - tylko takie znaczenie, że oznaczono wprost podstawę materialnoprawną uprawnienia Skarbu Państwa do nabycia własności nieruchomości, które mogło nastąpić w oparciu o decyzję o wywłaszczeniu lub po zawarciu porozumienia w postępowaniu administracyjnym - umową cywilnoprawną.
Skarżący podkreślił, że wskazanie tej podstawy w umowie sprzedaży z dnia 16 marca 1967 r. w żadnej mierze nie oznacza, że zawarto ją jak zwykły kontrakt cywilnoprawny w oparciu o zasadę swobody umów.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie chodziło o dokonywanie interpretacji umowy cywilnoprawnej. Organy administracji i Sąd miały jedynie obowiązek ustalić w oparciu o wskazane przez stronę dokumenty, że umowa ta została zawarta na podstawie art. 6 w zw. z art. 47 § 1 cyt. ustawy w oparciu o porozumienie podjęte w toku postępowania wywłaszczeniowego.
Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie dokonał ustaleń faktycznych co do treści oświadczeń woli stron umowy sprzedaży z dnia 16 marca 1967 r. oraz okoliczności w jakich ta umowa została zawarta. Zaniechał też ustaleń w oparciu o jaką normę prawa procesowego i materialnego wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe, w następstwie czego błędnie przyjął, że umowa sprzedaży nie została zawarta w oparciu o art. 6 cyt. ustawy, mimo, że przepis ten nie został w niej wprost powołany.
W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo również przyjął, że twierdzenie wnioskodawcy co do braku "dobrowolności umowy" oznacza podniesienie zarzutu wady oświadczenia woli w postaci przymusu, podczas gdy wnioskodawcy chodziło o sytuację przymusową wywołaną wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.
Zarzucił również, że Sąd pierwszej instancji pominął całkowicie, że przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości miał zastosowanie do wszystkich wypadków wywłaszczeń dokonywanych w oparciu o dyspozycje art. 3 ust. 1, 2, 3 oraz art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Podniósł także, iż Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 45 ustawy z dnia 25 maja 1951 r. - Prawo o notariacie przyjmując, że w treści umowy sprzedaży powinien być powołany wprost art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. podczas, gdy skarżący uważa, iż wystarczające było złożenie zaprotokołowanego oświadczenia, że jej zawarcie następuje w wykonaniu porozumienia zawartego w toku postępowania wywłaszczeniowego. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej kwalifikacji umowy sprzedaży uznając, że została zawarta na podstawie art. 6 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r., błędnej wykładni art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przyjmując, że cyt. przepis nie obowiązuje wszystkich nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r., a także w oparciu o umowę zawartą w związku z porozumieniem właściciela i ubiegającego się o wywłaszczenie w oparciu o art. 47 ust. 1 cyt. ustawy. W ocenie skarżącego naruszenie art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. polegało na błędnym przyjęciu, że ten przepis ma działanie bezpośrednie do postępowania wszczętego w dniu 19 maja 1997 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny poza przesłankami nieważności postępowania, określonymi w § 2 art. 183 cyt. ustawy, które w tej sprawie nie występują, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że bada sprawę tylko z punktu widzenia podstaw kasacyjnych, które muszą być prawidłowo skonkretyzowane i należycie uzasadnione (art. 176 Ppsa).
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 Ppsa, a to oznacza, że w pierwszej kolejności oceny wymaga zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem badania wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 Ppsa lub wtedy, gdy podstawa ta w rozumieniu art. 184 Ppsa okaże się nieusprawiedliwiona.
Autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie przepisów postępowania podał, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 245 oraz 244 kpc, wobec nieprzeprowadzenia wymienionych w niej dokumentów oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez przyjęcie, iż kognicja Sądu nie obejmuje ustalenia treści umowy sprzedaży z dnia 16 marca 1967 r. i jej podstawy prawnej.
Ponadto zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji przyjmując, że art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest przepisem prawa materialnego zaniechał dokonania ustaleń, że określony w nim tryb miał zastosowanie do wszystkich wywłaszczeń dokonywanych w oparciu o art. 3 ust. 1, 2, 3 oraz art. 47 cytowanej ustawy.
Jako naruszony przepis prawa procesowego wskazał również art. 45 ustawy z dnia 25 maja 1951 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 1963 r. Nr 19, poz. 106 ze zm.) przez przyjęcie, iż w umowie notarialnej powinien być powołany wprost art. 6 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Zdaniem skarżącego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do wskazanych zarzutów zauważyć należy, że istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest badanie legalności zaskarżonych do Sądu decyzji według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W zasadzie Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym przed właściwym organem. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do dowodu z dokumentu, może być przez Sąd przeprowadzone wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego z art. 106 § 3 Ppsa nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego lecz ocena, czy stan ten został przez organ ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej oraz czy do poszczególnych ustaleń prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z urzędu lub na wniosek strony będzie dopuszczalne wówczas, gdy dowód z dokumentu będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie może jednak dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Wskazać należy, że przepis art. 106 § 3 Ppsa nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi skarżący się nie zgadza.
Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania, o których mowa w art. 106 § 5 Ppsa ma zastosowanie wówczas, gdy Sąd stosownie do art. 106 § 3 Ppsa przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe.
Przechodząc do rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, skarżący nie złożył wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a powołane w skardze kasacyjnej dokumenty były Sądowi znane, gdyż znajdowały się w aktach administracyjnych i sądowych.
Ponadto, skoro w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, to nie można postawić mu zarzutu naruszenia wymienionych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Z tych względów uznać należy, iż zarzut naruszenia przepisów art. 106 § 3 Ppsa w związku z art. 245 i art. 244 kpc jest niezasadny.
Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 Ppsa. Stosownie do tego przepisu sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż podczas kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przedmiot oceny nie obejmuje aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 16 marca 1967 r. gdyż nie jest do tego uprawniony, nie stanowi naruszenia powołanego przepisu.
Kognicja sądu administracyjnego nie przewiduje bowiem kontroli prawidłowości umowy cywilnoprawnej. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Przepis ten nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakich mowa w tym przepisie musi dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania administracyjnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny do tak postawionego zarzutu nie mógł się odnieść merytorycznie.
Niezasadne są też zarzuty naruszenia istotnych przepisów prawa procesowego art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 45 ustawy z dnia 25 maja 1951 r. - Prawo o notariacie. Przepisy te są przepisami prawa materialnego. Czyni to zarzut postawiony w ramach art. 174 pkt 2 Ppsa nieskutecznym. Podstawą skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.
W postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny weryfikuje zgodność z prawem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Dlatego też nie można skutecznie oprzeć skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów, których Sąd nie stosował.
Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że jego naruszenie polegało na błędnej kwalifikacji umowy sprzedaży z dnia 16 czerwca 1967 r. przyjmując, że nie została ona zawarta na podstawie art. 6 ust. 1 zd. 2 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, błędnej wykładni art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzając, że przepis ten nie obejmuje nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. także w oparciu o umowę zawartą w związku z porozumieniem właściciela i ubiegającego się o wywłaszczenie w oparciu o art. 47 ust. 1 cyt. ustawy, odmowę zastosowania art. 136-142 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Natomiast naruszenie art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegało na bezpodstawnym przyjęciu, że ma on zastosowanie do postępowania wszczętego w dniu 19 maja 1997 r.
Zarzut ten jest nieuzasadniony z następujących powodów.
Zagadnienie prawidłowości umowy sprzedaży z powodów uprzednio omówionych nie mogło być przedmiotem oceny zarówno organu administracji publicznej jak i sądu administracyjnego.
Z kolei przepis art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy - o zwrocie nieruchomości stosuje się tylko do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W tej sprawie nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy nastąpiło na podstawie art. 47 ust. 1, a nie art. 6 cyt. ustawy.
Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej bezpodstawnej odmowy zastosowania art. 136-142 w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że skoro art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidywał możliwości zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to przepisy art. 136-142 nie mogły być w tej sprawie zastosowane.
W kwestii błędnej wykładni art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przypomnieć należy, iż przepis ten stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Jednakże wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej pomimo, że wniosek skarżącego o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 22 maja 1997 r. to przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż w świetle art. 233 tej ustawy, do sprawy wszczętej pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), która nie została zakończona decyzją ostateczną do dnia 1 stycznia 1998 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.