Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 431/07 oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałczu w dniu [...] maja 1957 r. orzekło o przejęciu na własność Państwa opuszczonego przez K. L. gospodarstwa rolnego o obszarze [...] ha w K., składającego się z działek nr [...] i [...] zapisanego w księdze wieczystej KW nr [...] Sądu Rejonowego w Wałczu.
W. L., jako spadkobierczyni K. L., wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Wnioskodawczyni wystąpiła do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując, że organ naruszył art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107) oraz § 38 i 39 instrukcji nr 5 Ministra Rolnictwa z dnia 18 kwietnia 1955 r. Jej zdaniem K. L. nie opuścił dobrowolnie gospodarstwa, ale został zmuszony je oddać.
Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu Kolegium zauważyło, że w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] maja 1957 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego obowiązywał ww. dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. Art. 15 ust. 1 dekretu stanowił, że gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych. Przejście gospodarstwa (działki) na własność Państwa stwierdza prezydium powiatowej rady narodowej (ust. 2). Gospodarstwo (działkę), które przeszło na własność Państwa stosownie do ust. 1, nadaje się na własność osadnikowi, który na nim gospodaruje na podstawie przydziału dokonanego przez prezydium powiatowej rady narodowej (ust.3).
Jak wynika z akt sprawy K. L. otrzymał na mocy aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego z dnia [...] września 1947 r. gospodarstwo rolne o powierzchni ok. [...] ha, położone we wsi K. gmina D. powiat Wałcz. Przed wydaniem aktu użytkował gospodarstwo jako repatriant. Na jego wniosek z [...] stycznia 1948 r. powierzchnia gospodarstwa uległa zwiększeniu do [...] ha. W dniu [...] października 1952 r. została założona księga wieczysta nieruchomości.
W dniu [...] grudnia 1950 r. K. L. zrzekł się nadanego mu gospodarstwa rolnego uzasadniając to tym, że jako kowal z zawodu nie jest w stanie prowadzić gospodarstwa, które jest obiektem deficytowym. Wniosek ten został rozpatrzony negatywnie przez Prezydium Gminnej Rady Narodowej w D. oraz Powiatową Komisję Rolną.
Prezydium Gminnej Rady Narodowej w D. wystąpiło pismem z dnia [...] listopada 1954 r. do Prezydium Powiatowej Rady w Wałczu o ukaranie K. L. za samowolne opuszczenie gospodarstwa rolnego i udanie się do pracy do RZS [...]. Jak wynikało z treści pisma, K. L. wstąpił do Spółdzielni Produkcyjnej w K., lecz w niedługim czasie zarząd Spółdzielni wykreślił go z członkostwa.
Na mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałczu z dnia [...] maja 1957 r., gospodarstwo rolne przeszło na własność Państwa bez odszkodowań i wolne od obciążeń z powodu samowolnego opuszczenia gospodarstwa przez dotychczasowego właściciela jesienią 1954 r. Prawo własności gospodarstwa przysługującego Skarbowi Państwa zostało wpisane do księgi wieczystej Kw [...] prowadzonej przez Biuro Notarialne w Wałczu.
Kolegium ustaliło również, że K. L. w 1985 r. czynił starania o przyznanie świadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zwrócił się w tej sprawie do tygodnika " [...] " i domagał się informacji dotyczących możliwości odzyskania nieruchomości w K. Następnie Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym nadzwyczajnym postępowaniem, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w innej sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest wadą nieważności, tj. gdy rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności w przepisami prawa. Wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r. II SA 581/830), a konieczność eliminowania z obrotu prawnego decyzji występuje wyłącznie z racji istnienia w decyzji wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Biorąc pod uwagę powyższe, ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy, Kolegium stwierdziło, że weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji. Nie dopatrzyło się również uchybień o charakterze proceduralnym.
Kolegium podkreśliło, że analizowane orzeczenie z 1957 r. miało charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej i organ administracyjny na mocy art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. nie był zobowiązany do uwzględnienia z urzędu prawnego interesu strony, lecz jedynie do ustalenia czy zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia o przejęciu gospodarstwa rolnego. Stosownie do postanowień art. 15 dekretu gospodarstwo rolne nabyte na podstawie przepisów o reformie rolnej lub ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie dekretu, przechodziło z mocy prawa na własność Państwa. Aby jednak Państwo mogło swoje prawo własności urzeczywistnić, potrzebna była odpowiednia decyzja właściwego organu administracji państwowej. Prezydium powiatowej rady narodowej wydawało taką decyzję po ustaleniu, że nastąpił obiektywny stan przewidziany w art. 15 ust. 1 tego dekretu. Dotychczasowy właściciel tracił własność gospodarstwa na rzecz Państwa z wejściem w życie dekretu, albowiem w tym dniu spełniły się potrzebne warunki (zdarzenie i przepis prawny), a sam dekret nie przewidywał w omawianym zakresie wstecznego działania.
Kolegium dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia uznało, że o przejściu na własność gospodarstwa w K. zadecydował fakt opuszczenia go przez K. L. w listopadzie 1954 r., a więc przed dniem wejścia w życie dekretu stanowiącego materialnoprawną podstawę orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałczu. Taką ocenę wzmacnia argument, że K. L. przez następnych 30 lat nie starał się o zwrot utraconego gospodarstwa.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia instrukcji Ministra Rolnictwa organ zauważył, że podstawą prawną orzeczenia był art. 15 cytowanego dekretu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie W. M. zarzuciła Kolegium naruszenie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym poprzez błędne zastosowanie tego przepisu oraz naruszenie § 38 i § 39 instrukcji nr 5 Ministra Rolnictwa z dnia 18 kwietnia 1955 r., albowiem żadna instrukcja nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. Zarzuty obejmowały również sprzeczność istotnych ustaleń organu rozstrzygającego z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, że przyczyną wykluczenia K. L. ze Spółdzielni było żądanie otrzymywania wynagrodzenia równego z pracownikami polowymi oraz odmowa wniesienia do Spółdzielni swoich maszyn i koni. Po otrzymaniu pracy i mieszkania w Spółdzielni w R., Spółdzielnia w K. nigdy nie zwróciła K. L. wniesionej ziemi oraz zawłaszczyła przynależne budynki osiedlając w nich inne osoby. Po likwidacji Spółdzielni w 1956 r. również nie zwrócono ziemi właścicielowi, a on sam nigdy nie miał zamiaru porzucenia gospodarstwa.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzje Kolegium zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Jest to jeden z typów postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. Podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w ramach tego trybu stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ administracyjny ocenia zatem kwestie czysto prawne i z tego też względu organ nadzoru nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty.
Co ważne oceniane przez Sąd postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, w 50 lat po wydaniu w trybie zwykłym decyzji ostatecznej, kiedy zupełnie wyjątkowo, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.
Materialnoprawną podstawą orzeczenia z dnia [...] maja 1957 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałczu był przepis art. 15 powołanego wyżej dekretu oraz § 38 i § 39 instrukcji nr 5 Ministra Rolnictwa.
Zgodnie z art. 15 wskazanego dekretu warunkiem wydania orzeczenia stwierdzającego przejście gospodarstwa na własność Państwa było opuszczenie gospodarstwa nabytego na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie przez właściciela przed dniem 29 kwietnia 1955 r., tj. przed dniem wejścia w życie dekretu.
K. L. dwukrotnie w 1950 r. i 1953 r. wyrażał na piśmie wolę zrzeczenia się gospodarstwa rolnego, które otrzymał aktem nadania. Opisane gospodarstwo rolne opuścił w dniu [...] listopada 1954 r., na co wskazuje treść pisma Przewodniczącego Prezydium Gminnej Rady Narodowej w D. z dnia [...] listopada 1954 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Kolegium dokonało prawidłowych ustaleń, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stan faktyczny i prawny w dniu wydania orzeczenia, tj. w dniu [...] maja 1957 r. kazał uznać, że gospodarstwo rolne było przed dniem wejścia w życie dekretu opuszczone, dlatego zachodziły przesłanki do jego przejęcia na własność Państwa.
Zdaniem Sądu, powołana w podstawie prawnej orzeczenia instrukcja nr 5 Ministra Rolnictwa nie jest powszechnie obowiązującym źródłem prawa i nie może stanowić przyczyny uznania, że orzeczenie z dnia [...] maja 1957 r. dotknięte jest z tego powodu wadą skutkującą stwierdzenie nieważności. Treść instrukcji nie miała wpływu na treść orzeczenia. Zważywszy na stan faktyczny sprawy, w zestawieniu z treścią art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. należało stwierdzić, że wydanie orzeczenia było możliwe wyłącznie w oparciu o ten przepis. Organ orzekający w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1957 r. ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem wystąpienia rażącego naruszenia prawa i właściwie uznał, że takie naruszenia nie wystąpiło.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że okoliczność opuszczenia gospodarstwa rolnego przez właściciela nie budzi wątpliwości.
Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej, organ orzekający w sprawie nie odnosił się do czasowego opuszczenia gospodarstwa na skutek zdarzenia losowego, lecz opuszczenia z zamiarem zaniechania prowadzenia gospodarstwa przez dotychczasowego właściciela. Oświadczenia K. L. przekonują, że nie miał on zamiaru prowadzenia gospodarstwa rolnego, stąd też nie należy upatrywać rażącego naruszenia prawa w wydaniu przez właściwy organ orzeczenia na podstawie art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – w skrócie p.p.s.a.
W. M., reprezentowana przez adwokata J. H., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagała się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym przez błędne zastosowanie oraz art. 60 § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) poprzez brak zastosowania tego przepisu.
Uzasadniając zarzuty skarżąca kasacyjnie podniosła, że prawidłowa wykładnia art. 15 dekretu musi prowadzić do jednoznacznego wniosku, iż zawarte tam pojęcie "opuszczenie gospodarstwa rolnego przez właściciela" należało wiązać z zamiarem porzucenia gospodarstwa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie badał, czy K. L. miał zamiar wyzbycia się własności gospodarstwa przez jego opuszczenie. Natomiast zupełnie bezrefleksyjnie odniósł się do samego faktu opuszczenia gospodarstwa rolnego. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że nie miał on takiego zamiaru.
Ponadto skarżąca kasacyjnie zauważyła, że pisma K. L. o zrzeczeniu się gospodarstwa nie wywołały żadnych skutków prawnych, a wręcz były prawnie obojętne. Zgodnie bowiem z art. 60 § 2 dekretu – Prawo rzeczowe z 1946 r. dla zrzeczenia się własności nieruchomości konieczne było oświadczenie woli w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie, przyjmując, że wyrok jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był stanem faktycznym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że jak wprost wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie zarzuca nie tylko niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, ale również stawia zarzut jego błędnej wykładni. W ocenie strony bowiem pojęcie "opuszczenie gospodarstwa rolnego przez właściciela" należy wiązać z zamiarem porzucenia gospodarstwa. W takiej sytuacji rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego było odniesienie się do obu postaci naruszenia prawa materialnego.
Zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić błędnej wykładni art. 15 cytowanego wyżej dekretu, w szczególności ustępu 1, który mówi o przejściu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego. Z uzasadnienia niniejszego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni przepisu art. 15 ust. 1 omawianego dekretu, która opuszczenia gospodarstwa rolnego nie wiązałaby z zamiarem jego porzucenia. Wręcz przeciwnie Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że w świetle ustaleń dokonanych przez Kolegium brak jest podstaw do uznania, że gospodarstwo rolne nie było opuszczone przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż organ odniósł się do opuszczenia gospodarstwa z zamiarem zaniechania jego prowadzenia przez dotychczasowego właściciela. Zatem Sąd pierwszej instancji miał na względzie, iż zamiar towarzyszący opuszczeniu gospodarstwa rolnego jest elementem normatywnym przepisu art. 15 omawianego dekretu. Wobec tego nie można uznać za zasadny zarzutu błędnej wykładni niniejszego przepisu.
Również nie jest zasadny zarzut błędnego zastosowania art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Ustosunkowując się do tego zarzutu w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, iż w sytuacji, kiedy nie podważono skutecznie ustaleń stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tą oceną, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia skuteczne kwestionowanie zastosowania prawa materialnego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 20.01.2006, I FSK 507/05, Lex nr 187513).
W związku z powyższym skoro z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych wynika, że K. L. w dniu [...] listopada 1954 r. opuścił gospodarstwo rolne, wolę zrzeczenia się którego wyrażał już w 1950 r., to brak jest podstaw pozwalających na skuteczne postawienie zarzutu, kwestionującego fakt opuszczenia gospodarstwa przed wejściem w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. i to w kontekście rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, iż ustalenia faktyczne poczynione przed wydaniem kontrolowanego orzeczenia z dnia [...] maja 1957 r. dokonane zostały z rażącym naruszeniem prawa skutkującym błędnym zastosowaniem art. 15 ust. 1 omawianego dekretu. Z tych względów nie można uznać zarzutu błędnego zastosowania art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. za zasadny.
Również za niezasadny należało uznać zarzut niezastosowania art. 60 § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe. Niniejszy przepis w sprawie nie miał w ogóle zastosowania. Sprawa nie dotyczyła bowiem skutków prawnych oświadczenia K. L. odnoszącego się do zrzeczenia gospodarstwa rolnego. Regulacja art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. przejścia z mocy prawa na własność Państwa opuszczonego przez właściciela gospodarstwa rolnego nie wiązała z uprzednim zrzeczeniem się jego własności zgodnie z Prawem rzeczowym, lecz z faktem opuszczenia.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.