Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 506/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 499/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] marca 2006 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...], dalej jako "KMP", przyznał skarżącemu pomoc finansową w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego. Świadczenie to zostało wypłacone [...] maja 2006 r. W dniu [...] maja 2009 r. uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Karny z [...] kwietnia 2009 r., uznający skarżącego za winnego popełnienia zarzucanych mu w akcie oskarżenia czynów, tj. przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, popełnionych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 94 ust. 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 1990 nr 30 poz. 179 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", KMP wezwał skarżącego do zwrotu pomocy finansowej w wysokości [...] zł, rozkładając jednocześnie ww. kwotę na 36 miesięcznych rat. Ponieważ skarżący od tej decyzji nie złożył odwołania, stała się ona ostateczna.

Wnioskiem z [...] lipca 2015 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji KMP z [...] maja 2012 r. Decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], dalej jako "KWP", odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji KMP. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 94 ust. 1 a ustawy o Policji i wskazał, że w związku z prawomocnym wyrokiem sądu skarżący jest obowiązany do zwrotu pomocy finansowej. Organ przywołał również treść § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864. ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", który stanowi, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji.

Ponadto organ zwrócił uwagę na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie organu niesłuszne było twierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Fakt skazania policjanta prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne (w 2009 r.), stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wystąpił bowiem już po nowelizacji prawa (w 2006 r.), a zatem obowiązek zwrotu pomocy finansowej wystąpił w czasie, gdy przepisy te obowiązywały. Wprowadzona 5 września 2006 r. zmiana ustawy o Policji nie przewidziała żadnych przepisów intertemporalnych, a zatem zgodnie z zasadą aktualności organy były zobowiązane do stosowania prawa wprost, z chwilą jego wejścia w życie, do wszystkich stanów faktycznych istniejących w chwili orzekania.

Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, dalej jako "KGP", który decyzją z [...]stycznia 2016 r. nr [...], utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji KGP powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ potwierdził, że w ustawie z 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 158, poz. 1122 ze zm.), na mocy której w ustawie o Policji dodany został art. 94 ust. 1a, brak było przepisów intertemporalnych. Organy Policji zobowiązane zatem były do stosowania prawa wprost, z chwilą ich wejścia w życie do wszystkich stanów faktycznych istniejących w chwili orzekania. Organ wskazał także, że takie rozumienie istniejącego stanu prawnego było prawidłowe i słuszne z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej i zasad praworządności i państwa prawa.

Ponadto KGP wskazał, kiedy można mówić o rażącym naruszeniu prawa oraz, iż w jego ocenie nie zachodziła sprzeczność między rozstrzygnięciem objętym przedmiotową decyzją a treścią powyższych przepisów.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który ją oddalił wskazanym na wstępie wyrokiem.

Sąd I instancji zaznaczył, iż zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania tj. w przedmiocie stwierdzenia nieważności i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Celem takiego postępowania nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny przyjęty przez organ w przedmiotowej sprawie nie budzi zastrzeżeń i nie jest sporny między stronami. W dacie, w której skarżącemu została udzielona pomoc finansowa, tj. [...] marca 2006 r. przepis art. 94 ust. 1a ustawy o Policji nie obowiązywał. Został wprowadzony do ustawy 20 września 2006 r. Obowiązywał zatem w dacie, w której skarżący został skazany za przestępstwa wyszczególnione w tym przepisie, jak również, co w sprawie ma decydujące znaczenie, w dacie orzekania przez organy o zwrocie udzielonej skarżącemu pomocy finansowej.

W dacie tej w porządku prawnym pozostawał również przepis § 5 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, który został dodany rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 203, poz. 1274). Wobec tego, w ocenie WSA nie można uznać, że organ swojego rozstrzygnięcia wydanego [...] maja 2012 r. nie oparł na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że w sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak podstawy prawnej.

Analizując czy wskazana podstawa mogła zostać zastosowana w sprawie WSA zwrócił uwagę, że przepis art. 94 ust. 1a ustawy o Policji został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.nr 158 poz. 1122), i w zakresie omawianej zmiany nie zawierała przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby czy nowowprowadzone przepisy należy stosować do zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami nowego prawa, czy też także do tych zdarzeń, które miały miejsce przed dokonaną zmianą. WSA wskazał w tym miejscu na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06 (publ. ONSA i WSA 2006/3/71), w której wywiedziono, iż w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach.

To czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Co istotne, WSA uznał, iż w sytuacji wątpliwości interpretacyjnych, co do tego jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji jako prawidłowe stanowisko organu zajęte w zaskarżonej decyzji ocenił jako prawidłowe.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. • naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.:
3. 1. poprzez nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji KMP nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na zastosowaniu przez organ przepisu art. 94 ust. 1a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. (wejście w życie 20 września 2006 r.) oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który wszedł w życie 2 grudnia 2008 r., do stosunku administracyjno-prawnego powstałego w dacie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. przyznającej skarżącemu pomoc finansową na cele mieszkaniowe, czym naruszono m.in. konstytucyjną zasadę lex retro non agit i praworządności, albowiem brak było podstaw do stosowania obecnych przepisów do stosunków prawnych powstałych przed datą wejścia w życie wspomnianych przepisów, gdyż ustawodawca w ustawie nowelizującej nie zawarł wyraźnego przepisu przejściowego uprawniającego do rozciągania skutków nowej ustawy na zdarzenia sprzed wejścia aktu prawnego w życie, co oznacza, że organy powinny były bezwzględnie wydać rozstrzygnięcie wedle stanu z dnia [...] marca 2006 r., kiedy to skazanie prawomocnym wyrokiem funkcjonariusza Policji nie powodowało nałożenia na niego obowiązku zwrotu udzielonej pomocy finansowej, i nie wszczynać postępowania w ogóle względnie już wszczęte umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.;
4. 2. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie, a tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jakkolwiek zastosowane przepisy są jasne i nie wzbudziły żadnych wątpliwości sądów administracyjnych orzekających w podobnych lub tożsamych sprawach, które to Sądy w zapadłych orzeczeniach jednoznacznie stwierdziły wydanie decyzji o zwrocie pomocy finansowej z naruszeniem prawa (art. 7 i 2 konstytucji RP), a co więcej to organ administracji w braku przepisów przejściowych powinien przede wszystkim określić cezurę obowiązującego w konkretnej sprawie administracyjnej prawa, co w tym przypadku - przy uwzględnieniu podstawowej zasady niedziałania prawa wstecz bez pogłębionej wykładni systemowej, celowościowej, czy historycznej - winno skutkować określeniem reżimu prawnego według brzmienia sprzed nowelizacji, co jednocześnie przemawia za przyjęciem, iż błąd dotyczy stosowania a nie wykładni prawa;
5. 1. poprzez nieuwzględnienie tego, że naruszenie zasady lex retro non agit stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
6. 2) art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia wprowadzonych ustawą zmieniającą z dnia 21 lipca 2006 r. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. zmieniającej ustawę o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ orzekający w przedmiocie zwrotu - wobec braku przepisów intertemporalnych poda określeniem 14-sto dniowego vacatio legis - miał samodzielne uprawnienie do wyboru zasady stosowania prawa nowego (zasady bezpośredniego działania, dalszego działania prawa dawnego, wyboru właściwego prawa), co skutkowało uznaniem, że organ administracji miał podstawę do arbitralnego wyboru stosowania prawa nowego i zobowiązania skarżącego na podstawie powołanych przepisów (nieobowiązujących w dacie powstania stosunku administracyjno-prawnego) do zwrotu udzielonej mu pomocy finansowej, jakkolwiek prawidłowe rozumienie tych przepisów w kontekście zasad ustrojowych demokratycznego państwa prawnego i praworządności oraz przy uwzględnieniu obszernego dorobku Trybunału Konstytucyjnego w tej materii wskazać należy, iż zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego stanowi wyjątek od zasady zakazu retroakcji uzasadniony tylko ważnym interesem publicznym, którego nie sposób zrównoważyć interesem jednostki, i powinna w związku z tym być wyraźnie przewidziana przez ustawodawcę w przepisie przejściowym, co a contrario oznacza, że w braku wyraźnego przepisu zezwalającego na przełamanie zasady niedziałania prawa wstecz organy administracji zobowiązane są stosować prawo pro futuro, tj. prawo nowe do stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie nowego prawa zgodnie z zasadą dalszego stosowania prawa dawnego;
7. 3) zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP, a skonkretyzowanej w art. 6 kpa poprzez przyjęcie, że organ orzekający o zwrocie pomocy finansowej zobowiązany był do stosowania przepisu art. 94 ust. 1a ustawy o Policji wprost z chwilą wejścia w życie do wszystkich stanów faktycznych istniejących w chwili orzekania, a co za tym idzie zobowiązany był do stosowania tego przepisu również do policjantów, którym przyznano przedmiotowe świadczenie przed wejściem w życie tego przepisu, a przesłanka obligatoryjnego zwrotu zaistniała po nowelizacji, jakkolwiek konstytucyjna zasada praworządności nakładała na organ obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji przez pryzmat zakazu retroakcji zabraniającego podmiotowi interpretującemu takiej wykładni norm, która prowadziłaby do uznania, że odnoszą się one do stosunków prawnych powstałych przed ich wejścia w życie, co w tym przypadku nakazywało stosować prawo z daty zaistnienia zdarzenia prawnego jako momentu powstania stosunku administracyjnoprawnego tj. z daty [...] marca 2006 r.;
8. 4) art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez:
9. 1. naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, a to nieuzasadnione przyjęcie, że przepisy art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia mogły mieć zastosowanie do stosunku prawnego nawiązanego pomiędzy organem a skarżącym na mocy decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o udzieleniu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, w sytuacji gdy zdarzenie warunkujące orzeczenie zwrotu zostało dodane do tych przepisów już po dacie powstania tego stosunku prawnego, a także nieuzasadnione przyjęcie, że organ to organ administracji był uprawniony - w braku wyraźnych przepisów przejściowych - do wyboru zasady działania prawa nowego, a tym samym prawidłowym było zastosowanie nowych przepisów do stanu sprzed ich wprowadzenia;
10. 2. naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, albowiem skarżący został pozbawiony przyznanej mu uprzednio pomocy finansowej, którą w całości organowi zwrócił, jakkolwiek z jednolitego stanowiska sądów administracyjnych zajmowanego w tożsamych lub podobnych stanach faktycznych wynika, iż decyzje o zwrocie były wydawane z naruszeniem prawa, co skutkowało ich uchyleniem, co znaczy, że skarżący niezasadnie został pozbawiony słusznie nabytego prawa;
11. 5) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej, bowiem skarżący znajdując się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej musiał zwrócić organowi całą kwotę uzyskanej pomocy finansowej, podczas gdy innym funkcjonariuszom, którzy odwołali się od niekorzystnych decyzji organu, obowiązek ten został uchylony a postępowania w sprawie umorzone na podstawie art.105 ust. 1 k.p.a.;
12. 6) art. 42 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, które niewątpliwie mają charakter represyjny tj. swoistej "sankcji" związanej z niezgodnym z ustawą zachowaniem, wobec skarżącego, który uzyskał pomoc finansową przed wejściem w życie tych przepisów, a według stanu prawnego z daty powstania stosunku administracyjno-prawnego ustawa nie przewidywała obligatoryjnego orzeczenia zwrotu udzielonej pomocy w przypadku prawomocnego skazania funkcjonariusza za przestępstwo związane z wykonywaniem czynności służbowych;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji KMP nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Skoro tak to oznacza, że strona skarżąca kasacyjnie nie podnosiła zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania, a tym samym nie kwestionowała ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, tj. trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (a taki zarzut jest podnoszony w niniejszej sprawie) zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia pojęcia "naruszenie prawa" i "rażące naruszenie prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne.

Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie prawa materialnego (wyjątkowo przepisów postępowania) nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne powinno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy (por. także wyroki NSA z 8.11.2013 r. o sygn. akt II GSK 1211/12 oraz z 3.06.2014 r. o sygn. akt II GSK 702/13).

Rażące naruszenie prawa występuje wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. (zob. wyr. NSA z 30.6.2010 r., I OSK 373/10, Legalis). Podobne stanowisko w tej kwestii zajmuje J. Borkowski, który uważa, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA w Krakowie z 19.11.1992 r., SA/Kr 914/92, s.163). Pogląd zbieżny z wyżej zaprezentowanym punktem widzenia przyjął także Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014r. (III AUa 892/13, niepubl.): "Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną «z rażącym naruszeniem prawa», o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji".

Wyeksponowanie powyższych kwestii jest kardynalne dla dokonania oceny okoliczności niniejszej sprawy, w świetle sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej odwołujących się do przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw i możliwości zastosowania w sprawie znowelizowanego przepisu art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku, wskazały (wobec braku przepisów przejściowych w ustawie o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw) na konieczność zastosowania zasady aktualności. Wynika to z charakteru ius cogens norm prawa administracyjnego, nakazującego organom stosującym prawo, a w szczególności wydającym akt administracyjny, działanie zawsze na podstawie stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego w momencie realizowania danego działania (zob. szerzej J.Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s.120).

Wobec braku przepisów intertemporalnych w ustawie z 21 lipca 2006r. o zmianie Policji i innych ustaw organ wydający decyzję z [...] maja 2012 r. nr [...] prawidło odwołał się do zasady aktualności nakazującej organom bezpośrednie stosowanie prawa obowiązującego w chwili orzekania. Jednocześnie taki zabieg interpretacyjny stanowi element procesu wykładni prawa, a to z kolei wyklucza możliwość wykazania, że doszło do wystąpienia w sprawie przesłanki "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wielokrotnie podkreślano tak w utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie, jak i poglądach doktryny, powołanie się na tę przesłankę może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów. Nie dotyczy to sytuacji, kiedy przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji. Wówczas wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, nawet wtedy, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1999r. sygn. akt I SA 632/99, 3 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 2395/01, 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1666/12, 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2148/15 oraz B. Adamiak.

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 15, str. 874 – 878, M. Jaśkowska. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el). Już tylko to ustalenie powoduje, że żaden z zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony, bowiem nie prowadzi ona do wykazania wadliwości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli w aspekcie przesłanki "rażącego naruszenia prawa".

Niezależnie od powyższego, wbrew stanowisku skarżącego, w działaniu organów obligujących skarżącego do zwrotu udzielonej mu pomocy finansowej w następstwie skazania go prawomocnym wyrokiem za wymienione w art. 94 ust. 1 a ustawy o Policji przestępstwa nie można dopatrzeć się naruszenia wynikającego z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP zakazu retroakcji prawa. Zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji) jest jedną z podstawowych zasad państwa prawnego, przy czym przyjmuje się, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (zob. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 oraz M.Kotulski, Zasada lex retro non agit w prawie administracyjnym", w: Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym pod red. A.Błasia, Warszawa 2014, s.301 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie w postępowaniu zwykłym organy zastosowały art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia policjantów w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji, a więc już po zmianie dokonanej ustawą z 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw. Odnosząc zatem powyższe zagadnienia teoretyczne do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skorzystanie przez organ w postępowaniu zwykłym przy wydawaniu kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji z zasady bezpośredniego działania ustawy nowej nie skutkowało naruszeniem zakazu retroakcji, ani nawet retrospekcji, czy też naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych. Przede wszystkim w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zdarzeniem z którym "nowe" prawo łączy skutek w postaci zwrotu pomocy finansowej udzielonej pod rządem "starego" prawa nie jest sam fakt udzielenia stronie pożyczki, lecz fakt skazania prawomocnym wyrokiem za popełnione przestępstwo, a precyzyjniej fakt popełnienia przestępstwa potwierdzony prawomocnym wyrokiem.

Zdarzenie to (skazanie za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego) niewątpliwie miało miejsce pod rządem nowego prawa (wyrok uprawomocnił się [...] maja 2009r.) i już z tej przyczyny jest ono miarodajne dla zastosowania obowiązującego prawa z chwili wydawania decyzji. Okoliczność, że tej przesłanki jako przesłanki zwrotu ustawodawca nie przewidywał w momencie udzielania pomocy finansowej nie oznacza, że nowe prawo zadziałało wstecz. Przez zakaz retroakcji rozumie się w swej istocie sytuację gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń w przeszłości, a jak wyjaśniono wyżej do zdarzeń tzw. "zamkniętych". Na tle art. 94 ust. 1 a ustawy o Policji do naruszenia zakazu retroakcji doszłoby wówczas gdyby ustawodawca, a w przypadku jego milczenia interpretator, stosując właśnie zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, zastosował ten przepis w stosunku do policjanta, który został skazany prawomocny wyrokiem przed jego wejściem w życie przed 20 września 2006r.

Nawet gdyby uznać, że materialny stosunek prawny między stroną a organem powstał z chwilą udzielenia pożyczki pod rządem dawnego prawa to w świetle wyżej przedstawionych poglądów, był on stosunkiem otwartym (mogły zaistnieć podstawy do zwrotu pomocy), a wówczas jego "zamknięcie" (zdarzenie powodujące zwrot) nastąpiło już pod rządem nowego prawa. Należałoby zatem przyjąć, że art. 94 ust. 1 a ustawy stosowany do sytuacji gdy pomoc została udzielona przed jego wejściem w życie a przesłanka do jego zwrotu (popełnienie przestępstwa) zaistniała po jego wejściu w życie pozostaje nie retroaktywny, lecz dopuszczalnie retrospektywny. Nawet jednak ten zakres rozważań jest wątpliwy ze względu na treść normy zawartej w art.94 ust.1a ustawy o Policji i wskazane tam przesłanki jej zastosowania.

Odnosząc się zatem do wywodów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej można podsumować, że:

1. 1) brak przepisów przejściowych nie obligował organu do zastosowania prawa dawnego obowiązującego w momencie udzielania pożyczki, lecz obligował organ do rozważenia, którą z zasad intertemporalnych przyjąć;
2. 2) zasada bezpośredniego działania nowego prawa nie jest, jak twierdzi skarżący, niedopuszczalnym wyjątkiem od zakazu lex retro non agit, lecz jest jedną z podstawowych zasad interpretacyjnych stosowanych w przypadku milczenia ustawodawcy tj. braku przepisów przejściowych;
3. 3) w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie był "zamknięty", ani nawet "otwarty" pod rządem poprzedniego prawa, co skutkuje uznaniem braku podstaw do przyjęcia w niniejszej sprawie zakazu stosowania retroakcji.

Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że po udzieleniu pomocy finansowej z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego nastąpiło nowe ukształtowanie zasad zwrotu tej pomocy (a nie - co należy podkreślić - zasad przyznawania samej pomocy finansowej), tym niemniej nie dostrzega w tym, ani naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, ani innych zasad konstytucyjnych wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. Wręcz przeciwnie, uważa, że nie do pogodzenia z tymi zasadami jest, aby funkcjonariusz Policji, który dopuścił się przestępstw wymienionych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji (przestępstw umyślnych ściąganych z oskarżenia publicznego, popełnionych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej) zachowywał przywileje wynikające z pełnionej służby. Dla określenia właściwego prawa miarodajny zatem powinien być moment skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstw umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a nie chwila udzielenia funkcjonariuszowi pomocy materialnej.

Mając powyższe na uwadze jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, art. 7 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 K.p.a. i art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji tego niezasadny okazał się być również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dodać należy, że art.94 ust.1a ustawy o Policji był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 23 lutego 2010r., sygn. akt K 1/08 stwierdził, że jest on zgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 32 i art. 46 Konstytucji.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 P.p.s.a.