Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 507/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2087/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. J. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie utraty części uposażenia miesięcznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 892 ze zm.), potrącił T. J. 28/30 uposażenia miesięcznego w wysokości przysługującej w marcu 2008 r. (pkt 1), nadając tejże decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2)

Organ wskazał, że T. J. w dniach od 3 do 30 marca 2008 r. nie przebywał ani w Jednostce Wojskowej w B., ani w [...] Brygadzie Zmechanizowanej w S. w celu pobierania sortów mundurowych. Podano, że jedynie w dniu 6 marca 2008 r. pojawił się w jednostce w celu rozliczenia rozkazu wyjazdu oraz w dniu 26 marca 2008 r. w celu przebrania się i udania do Jednostki Wojskowej [...] w W., aby podpisać kontrakt na pełnienie służby stałej

Podkreślono przy tym, że dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B. nie wydał żołnierzowi rozkazu wyjazdu do S. w dniach 3 - 30 marca 2008 r., w związku z czym nieobecności żołnierza we wskazanych dniach nie można więc uznać za usprawiedliwioną. Przy czym organ podkreślił, że nawet zakładając, iż T. J. podczas nieobecności "załatwiał" swój udział w misji w Afganistanie, należy uznać, że w przypadku zmiany swojego przydziału do konkretnego pododdziału i konieczności wyczekiwania na podjęcie przez kompetentne do tego organy decyzji, jego obowiązkiem, jako żołnierza zawodowego, było zameldowanie o tym przynajmniej swojemu przełożonemu, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Po rozpoznaniu odwołania T. J. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w W. decyzją z dnia [...] maja 2009 roku Nr [...], uchylił punkt pierwszy zaskarżonej decyzji i orzekł w tej części utratę przez T. J. 26/30 uposażenia miesięcznego według stawek z marca 2008 r. oraz utrzymał w mocy punkt drugi zaskarżonej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. W ocenie organu odwoławczego organ wojskowy pierwszej instancji nie podał prawidłowej liczby dni nieusprawiedliwionej nieobecności. Skoro bowiem żołnierz w dniach 6 i 26 marca 2008 r. był w jednostce, nie było podstaw do potrącenia uposażenia za cały dzień nieobecności. Dlatego też, zdaniem organu należało "potrącić" 26/30, a nie 28/30 uposażenia miesięcznego.

Organ wyjaśnił ponadto, że użycie w osnowie zaskarżonej decyzji sformułowania "potrącić", zamiast "orzec utratę" było za daleko idące i niezasadne, bowiem literalnie o potrąceniu uposażenia stanowi art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych odsyłając do przepisów wynagrodzenia za pracę zawartych w kodeksie pracy. Na utożsamianie zaś kary pieniężnej, o której mowa w tych przepisach, z utratą prawa do wynagrodzenia z art. 93 ust. 2 ustawy o służbie zawodowej żołnierzy zawodowych nie pozwala jednakże miejsce zamieszczenia tego przepisu, zakres podmiotowy, ograniczenie wysokości kary pieniężnej oraz cel na jaki jest ona przeznaczona.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że każde przebywanie żołnierza poza miejscem pełnienia służby, bez wyraźnego skierowania nosi znamiona indywidualnej samowoli, w związku z czym w niniejszej sprawie pozostawanie poza miejscem pełnienia służby przez okres 26 dni w marcu 2008 r. było bezprawne, świadome i nieusprawiedliwione.

Na tę decyzję T. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których jego argumentom odmówiono wiarygodności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2087/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę T. J. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w W. z dnia [...] maja 2009 r. wskazał, że organ odwoławczy zasadnie uznał, iż nieobecność skarżącego we wskazanym okresie jest nieusprawiedliwiona. Sąd uznał, że z materiału dowodowego niniejszej sprawy nie wynika, aby Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w B. wydał skarżącemu rozkaz wyjazdu, polegający na poleceniu odbycia podróży służbowej do Jednostki Wojskowej [...] w S. w dniach 3 - 30 marca 2008 r. Sąd zwrócił przy tym uwagę na treść art. 93 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowiącego, że żołnierzowi zawodowemu, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia zawodowej służby wojskowej lub poza nim pozostaje albo odmawia pełnienia służby bądź obowiązku wynikającego z tej służby zawiesza się od najbliższego terminu płatności wypłatę uposażenia oraz innych należności pieniężnych.

W razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną wypłaca się żołnierzowi zawieszone uposażenie i inne należności pieniężne. W myśl zaś ust. 2 tego przepisu za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności żołnierz zawodowy traci prawo do 1/30 części miesięcznego uposażenia.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro wobec skarżącego nie ma takiego pisemnego rozkazu, to zasadnym było przyjęcie przez organ wojskowy, że żołnierz powinien pozostawać w tym czasie w dyspozycji macierzystej jednostki.

W ocenie Sądu za nie przekonujące i niewiarygodne należy uznać wyjaśnienia skarżącego znajdujące się w załączonych do sprawy aktach personalnych, że w miesiącu marcu 2008 r., kilkakrotnie (tj. 10,13,17,20 i 27 marca 2008 r.), przed dniem 31 marca 2008 r., udawał się do jednostki w S. na własny koszt. Sąd podkreślił, że skarżący był żołnierzem zawodowym od 1 kwietnia 2005 r., trudno więc uznać, że nie znał zasad udawania się w podróż służbową, tym bardziej, że poprzednie jego wyjazdy związane z misją w Afganistanie miały podstawę w rozkazie dziennym i były odbywane po wystawieniu polecenia wyjazdu służbowego.

Sąd zauważył także, iż w toku postępowania administracyjnego przed organami wojskowymi skarżący nie przedstawił żadnych innych dowodów, które potwierdziłyby jego pobyt w jednostce w S. w okresie od 3 do 30 marca 2008 r. Skarżący był bowiem poinformowany o przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji w dniu 24 października 2008 r. dowodu z przesłuchania świadków oraz wezwany do udziału w przeprowadzeniu powyższych dowodów, w tym prawa do zadawania pytań i składania wyjaśnień. Pomimo tego, nie brał jednak udziału w postępowaniu, nie usprawiedliwił również przyczyn swojej nieobecności podczas przeprowadzonych przez organ dowodów.

Nadto, wniosek skarżącego o przeprowadzenie konfrontacji został przez niego złożony dopiero w dniu 16 marca 2009 r., tym samym, zdaniem Sądu powyższe służyło już tylko przedłużeniu postępowania w sprawie.

Powołując się na brzmienie art. 108 § 1 k.p.a., Sąd za zasadne uznał także nadanie decyzji o utracie części uposażenia za miesiąc marzec 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie przedmiotowego rygoru, w ocenie Sądu, znajdowało również uzasadnienie z uwagi na toczące się równolegle postępowanie o zwolnienie skarżącego ze służby. W przypadku bowiem wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, w stosunku do żołnierza nie byłoby już możliwości orzeczenia o utracie części jego uposażenia miesięcznego za marzec 2008 r.

Sąd pierwszej instancji wyraził swoje zdziwienie, że bezpośredni przełożony skarżącego złożył stosowny meldunek do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. dopiero w dniu 18 kwietnia 2008 r., co z kolei stanowiło podstawę do wydania rozkazu dziennego z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdzającego nieusprawiedliwioną nieobecność skarżącego. Sąd przyznał rację skarżącemu, że stosowna reakcja jego przełożonych winna mieć miejsce znacznie wcześniej. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, nie miało to znaczenia co do ustalenia faktu, że nieobecność żołnierza była nieusprawiedliwiona, a w konsekwencji orzeczenia w stosunku do niego utraty części uposażenia miesięcznego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył T. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem naruszono przepisy dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 78 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego w postaci przeprowadzenia konfrontacji między świadkiem chorążym R. S. oraz porucznikiem P. C., które to wnioski były istotne dla wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy,
2. b) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku art. 7 k.p.a. polegające na niewykonaniu obowiązku należytej kontroli działalności organów administracji publicznej poprzez niedostrzeżenie naruszenia prawa przez organ administracji w postaci wydania decyzji bez podjęcia wszystkich niezbędnych środków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, między innymi poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącego do przeprowadzenia dowodów mających znaczenie dla sprawy, tym samym naruszenia przez organ realizacji zasady prawdy obiektywnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto postawione zarzuty, podnosząc, że w przypadku zgłaszania dowodów przez stronę organ obowiązany jest je uwzględniać. Nieuzasadniona zaś odmowa przeprowadzenia dowodu konfrontacji świadków stanowi – zdaniem autora skargi kasacyjnej – rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 78 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie zbadał w sposób wnikliwy działania organu w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Zamiast tego, lakonicznie uzasadnił zarzut skarżącego w zakresie nieuwzględnienia przez organ wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie konfrontacji między świadkiem chorążym R. S. oraz porucznikiem P. C. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dowódca Jednostki Wojskowej [...] – podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji – wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej powstaje między innymi po stawieniu się osoby powołanej, z którą zawarto kontrakt, do pełnienia zawodowej służby wojskowej, o czym stanowi art. 9 ust. 1 pkt 3ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 892 ze zm.). Z dniem rozpoczęcia przez żołnierza zawodowego pełnienia zawodowej służby wojskowej powstaje prawo do uposażenia (art. 76 ust. 1), które wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym żołnierz zawodowy został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, zaginął lub zmarł (art. 76 ust. 4).

Natomiast w myśl art. 71 ust. 1 powołanej ustawy, żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie, zaś stosownie do treści art. 72 uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (ust. 1), a z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej, żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jedno uposażenie (ust. 2).

W tym miejscu wskazać należy na treść art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia zawodowej służby wojskowej lub poza nim pozostaje albo odmawia pełnienia służby bądź wykonania obowiązku wynikającego z tej służby, zawiesza się od najbliższego terminu płatności wypłatę uposażenia oraz innych należności pieniężnych. W razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną wypłaca się żołnierzowi zawieszone uposażenie i inne należności pieniężne. Przy czym za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności żołnierz zawodowy traci prawo do 1/30 części miesięcznego uposażenia. Jeżeli żołnierz pobrał już uposażenie za ten czas, odpowiednią kwotę uposażenia potrąca się przy najbliższej jego wypłacie.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że prawo do uposażenia uzależnione jest od pełnienia zawodowej służby wojskowej, a nie od samego tylko faktu istnienia stosunku służbowego. Samo zatem pozostawanie w służbie nie jest wystarczające, aby domagać się za ten okres uposażenia.

Natomiast w myśl § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487ze zm.), polecenie odbycia krajowej podróży służbowej wydaje dowódca jednostki wojskowej lub upoważniony przez niego dowódca wydzielonego pododdziału – w stosunku do żołnierza pełniącego służbę w podległej mu jednostce wojskowej lub wydzielonym pododdziale, z wyjątkiem tego dowódcy. Natomiast czas krajowej podróży służbowej określony w poleceniu wyjazdu służbowego obejmuje czas pomiędzy wyjazdem ze stałego miejsca pełnienia służby i powrotem do tego miejsca (§ 12 ust. 3).

W niniejszej sprawie skarżący na żadnym etapie postępowania nie przedstawił pisemnego rozkazu swojego przełożonego stanowiącego o jego wyjeździe służbowym w dniach od 3 do 30 marca 2008 r. Skarżący utrzymuje co prawda, że za wiedzą przełożonych przebywał w tym czasie w Jednostce Wojskowej [...] w S., gdzie pobierał sorty mundurowe w związku z wyjazdem na misję w Afganistanie, lecz nie przedstawił rozkazu dziennego polecenia wyjazdu. W związku z tym uznać należy, że powinien w tym okresie pozostawać w dyspozycji macierzystej jednostki wojskowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej regulacje dotyczące zawieszenia wypłaty uposażenia dodatkowo przemawiają przeciwko stanowisku skarżącego kasacyjnie. W istocie rzeczy podkreślają one jeszcze bardziej związek prawa do uposażenia z pełnieniem służby, a nie z samym faktem istnienia stosunku służbowego.

Poza tym zgodzić się należy ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że skarżący był żołnierzem zawodowym od dnia 1 kwietnia 2005 r., zatem doskonale powinno mu być widome, że służba wojskowa oparta jest na hierarchicznym podporządkowaniu, dyspozycyjności i wykonywaniu obowiązków, zatem nie może dojść do sytuacji, w której żołnierz sam decyduje o udaniu się w podróż służbową nie mając do tego upoważnienia od swojego dowódcy. W tym kontekście trudno także uznać, że skarżący kasacyjnie nie znał zasad udawania się w podróż służbową, tym bardziej, że jego poprzednie wyjazdy związane z misją w Afganistanie miały podstawę w rozkazie dziennym i były odbywane po wystawieniu polecenia wyjazdu służbowego.

Nie można więc za wiarygodne uznać tłumaczeń skarżącego kasacyjnie o nieznajomości stosownej procedury w tym zakresie. Tym samym stwierdzić należy, że nie jest również trafny zarzut o naruszeniu przepisów dotyczących postępowania dowodowego, to jest art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a., gdyż okoliczność, czy przełożony skarżącego wiedział o jego wyjeździe w praktyce nie zmienia faktu, że tenże skarżący nie otrzymał pisemnego polecenia wyjazdu. Dlatego też przeprowadzenie wnioskowanej przez skarżącego konfrontacji pomiędzy świadkami: chorążym R. S. i porucznikiem P. C., nie miałoby wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy i wystarczający do tego, aby orzec wobec skarżącego kasacyjnie utratę części uposażenia miesięcznego z uwagi na jego nieusprawiedliwioną nieobecność w służbie w jednostce macierzystej.

W związku z tym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis ten miałby bowiem zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji stwierdziłby naruszenie przepisów prawa, a pomimo tego nie uchyliłby zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak – z uzasadnionych powodów wskazanych powyżej – Sąd ten uznał, że do takich naruszeń nie doszło, to wtedy nie można skutecznie postawić tego zarzutu.

Co się zaś tyczy naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, to i ten zarzut uznać należy za chybiony. Przepis ten stanowi bowiem, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy te określają zatem kognicję sądów administracyjnych i należą do przepisów ustrojowych, a nie przepisów postępowania.

Sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. To jednakże w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.