Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 51/08

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2007r. sygn. akt I SA/Wa 481/07 oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego wnioskiem z dnia [...] lipca 2006r. o wydanie w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej na terenie gminy N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb G., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność J. W. oraz o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wnioskodawca wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi przeznaczona została pod budowę autostrady płatnej A-4 na odcinku Zgorzelec – Krzyżowa w województwie jeleniogórskim.

Brak dostępu do terenu wstrzymuje rozpoczęcie i prowadzenie robót zgodnie z harmonogramem, co może narazić Skarb Państwa na niepowetowane straty. Autostrada A-4 zgodnie z założeniami strategicznymi rządu polskiego zyskała pierwszeństwo w budowie dróg z uwagi na położenie w systemie dróg międzynarodowych i europejskich korytarzy transportowych (TEN i TINA).

W wyniku rozpatrzenia wniosku, uzupełnionego dodatkowo pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., Wojewoda Dolnośląski wydał w dniu [...] października 2006 r. decyzję nr [...], w której orzekł w punkcie 1 o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości i w punkcie 2 o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące wskazanej nieruchomości zostało wszczęte (pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości), co oznacza, że została spełniona pierwsza z przesłanek warunkujących wydanie decyzji. Jeśli chodzi o drugą przesłankę, tj. zaistnienie uzasadnionego przypadku, organ - powołując się na okoliczności przedstawione we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - podkreślił, że planowana inwestycja została zakwalifikowana do zadań, które mają być współfinansowane przez budżet państwa oraz środki z Unii Europejskiej - z Funduszu Spójności w kwocie 252.040.940,00 euro (co stanowi 82% wartości całego kontraktu), które to środki muszą być wykorzystane do 31 grudnia 2008 r. W tej sytuacji brak prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością mógłby spowodować niemożność realizacji planowanej inwestycji; to zaś może doprowadzić do cofnięcia przyznanych na ten cel środków z Unii Europejskiej.

Ponadto została już rozpoczęta procedura przetargowa mająca na celu wyłonienie wykonawcy przedmiotowego odcinka inwestycji. W związku z przewidywanymi procesami wywłaszczeniowymi i koniecznością uzyskania decyzji środowiskowej w warunkach przetargowych umieszczono zapis informujący, że wykonawca uzyska prawo do placu budowy do dnia 27 lutego 2007 r. Powyższe, zdaniem Wojewody, wypełnia przesłanki wynikające z treści art. 17 ust. 1 powołanej ustawy.

W odwołaniu od decyzji Wojewody Dolnośląskiego J. W. podniósł, że przedstawione przez Wojewodę okoliczności nie uzasadniają wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wniósł zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] października 2006 r. w części obejmującej punkt 1 i orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że konieczność uchylenia decyzji Wojewody w pkt 1 i orzeczenia w tym zakresie co do istoty, wynikała z braku wskazania przez Wojewodę Dolnośląskiego w osnowie decyzji, jakiemu podmiotowi udziela tego zezwolenia.

W pozostałej, merytorycznej części uzasadnienia Minister Budownictwa podzielił w całości stanowisko Wojewody Dolnośląskiego uznając, że spełnione zostały przewidziane w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przesłanki konieczne do wydania decyzji w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości przeznaczonych pod budowę oznaczonego odcinka autostrady A-4.

J. W. zaskarżył decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2006 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz naruszenie art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego przesłanki, które zostały przytoczone w zaskarżonych decyzjach, tj. ewentualne opóźnienie w rozpoczęciu robót oraz ewentualne późniejsze uruchomienie środków pomocowych, nie uzasadniają zastosowania art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż ma on charakter wyjątkowy, tylko więc wyjątkowe okoliczności uzasadniałyby zastosowanie wskazanej normy prawnej.

Ponadto, zdaniem skarżącego, powyższe decyzje są wadliwe, ponieważ art. 17 jest sprzeczny z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a co za tym idzie jest przepisem niekonstytucyjnym, niweczy bowiem podstawowe uprawnienia składające się na treść prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2007r. sygn. akt I SA/Wa 481/07 oddalił skargę J. W. uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wskazując, że celem, jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny sposób stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć ma to w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne – w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami – rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, między innymi przepis art. 17 stanowiący, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, a decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. Wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzasadniał tym, że przedmiotowa nieruchomość uznana została za niezbędną do budowy autostrady A-4. Inwestycja powinna być zrealizowana jak najszybciej, bowiem współfinansowana jest przez budżet państwa i Fundusz Spójności, a jej realizacja obwarowana jest terminami. Nieprzygotowanie terenu i nieprzystąpienie do budowy w przewidywanym terminie mogłoby spowodować utratę środków z Unii Europejskiej.

Ponadto niewymagającym udowodnienia jest fakt, że budowa nowych autostrad i dróg ekspresowych pozostaje w sferze głównych zainteresowań państwa. Budowa autostrad i dróg ekspresowych jest obecnie priorytetowym celem rządu polskiego. Zgodnie z założeniami strategicznymi rządu polskiego, pierwszeństwo w budowie dróg uzyskała między innymi autostrada płatna A-4, która leży w systemie dróg międzynarodowych i europejskich korytarzy transportowych (TEN i TINA).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie może budzić wątpliwości, że zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust.

1. Nie można uznać, że przyjęta przez organy ocena była dowolna, a twierdzenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad gołosłowne. Dowodzą tego dokumenty, którymi w rozpoznawanej sprawie są zarówno wniosek z [...] lipca 2006r., a także wniosek do Komisji Europejskiej o dofinansowanie z Funduszu Spójności i decyzja Komisji z dnia 22 grudnia 2004 r. Ponadto powszechnie wiadomo, że rozbudowa dróg jest obecnie priorytetowym zadaniem państwa, drogi mają zasadnicze znaczenie dla rozwoju kraju, a środki pochodzące na ten cel w dużej mierze przyznane są przez Unię Europejską i powinny być wykorzystane w określonym terminie.

Sąd wojewódzki uznał za niezasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez zezwolenie na zajęcie nieruchomości bez przyznania właścicielom słusznego wynagrodzenia za dokonane w ten sposób ich wywłaszczenie. Powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w art. 17 stanowi, o czym powinien rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygane w decyzji wywłaszczeniowej jako konsekwencja odjęcia właścicielowi przysługującego mu prawa własności. Przepisy prawa nie przewidują przyznania właścicielowi odszkodowania w sytuacji wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzuty:

1. 1) naruszenia prawa materialnego polegającego na:
2. - błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyrażającej się w wadliwej ocenie okoliczności sprawy i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie istnienia "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 17 ww. ustawy, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że na skutek pozbawienia skarżącego własności działek ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] przeznaczonych na pas autostrady, skarżący pozbawiony został dojazdu do swoich działek nr [...] i [...], a tym samym możliwości korzystania z tych działek,
3. - niezastosowaniu art. 2 Konstytucji tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikających z niej dyrektyw zaufania obywateli do państwa i prawa, co doprowadziło do wydania przez sąd wojewódzki wyroku, który pozbawia skarżącego możliwości realizacji prawa własności w granicach określonych przez Konstytucję oraz aktualnie obowiązujące przepisy prawa,
4. - naruszeniu art. 21, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że konieczność wydatkowania środków Funduszu Spójności do dnia 31 grudnia 2008 r. stanowi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uprawniający organy administracji do pozbawienia skarżącego własności bez odszkodowania, z powołaniem się na istnienie ważnego interesu publicznego, który w ocenie organów orzekających ma prymat nad prawem jednostki i uzasadnia naruszenie prawa skarżącego podlegającego konstytucyjnej ochronie prawnej zagwarantowanej w art. 21, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji,
5. - naruszeniu art. 1 protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez pozbawienie skarżącego prawa własności z naruszeniem warunków przewidzianych w ustawodawstwie państwa polskiego, a w szczególności przepisów art. 21, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP, jak również art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
6. 2) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:
7. - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do zarzutów zawartych przez skarżącego w piśmie uzupełniającym skargę złożonym w dniu 12 października 2007 r.,
8. - art. 134 w związku z art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy,
9. - art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 i 8 kpa, poprzez wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia sprzecznego z prawem, albowiem pomimo wynikającej z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., utrzymał ją w mocy przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażone w art. 6 i 8 kpa,
10. - art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 § 1 i art. 227 kpc poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, umożliwiającego dokładne wyjaśnienie okoliczności w sprawie i uwzględnienie słusznego interesu obywatela, natomiast oparcie rozstrzygnięcia na podstawie mechanicznej i sztywno pojmowanej zasadzie nadrzędności interesu społecznego nad indywidualnym, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w ten sposób, że pozbawiono skarżącego, pomimo braku uzasadnionego przypadku, o którym mowa w tym przepisie, własności nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz możliwości korzystania z działki nr [...] i [...] z uwagi na brak dostępu do tych działek, co jest równoznaczne z pozbawieniem skarżącego możliwości korzystania z nieruchomości oraz pobierania pożytków z niej, co stanowi immanentne cechy prawa własności określone w art. 140 kc, podlegającego ochronie konstytucyjnej na mocy art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. skarżący wskazał, że przepis ten, jako szczególny w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, może być stosowany w wyjątkowych sytuacjach, które ustawa obejmuje pojęciem "uzasadnione przypadki" nie wskazując, jakiego rodzaju okoliczności mogą spełniać to kryterium. W tym przypadku organ ma obowiązek szczególnie wnikliwie prowadzić postępowanie administracyjne, aby decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości była dostatecznie uzasadniona i aby uzasadnienie to znalazło potwierdzenie w materiale dowodowym, zgromadzonym według reguł ustalonych przez kpa. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie taki "uzasadniony przypadek" nie ma miejsca. Konieczność wykorzystania do końca 2008 r. środków unijnych otrzymanych z Funduszu Spójności na współfinansowanie budowy autostrady nie może być realizowana kosztem uprawnień obywateli oraz z naruszeniem podstawowych zasad porządku prawnego w demokratycznym państwie.

Skutkuje to naruszeniem zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Wskazywana przez Sąd I instancji okoliczność, że budowa autostrad i dróg ekspresowych jest obecnie priorytetowym celem rządu polskiego, nie jest nową okolicznością, jest bowiem zadaniem, które od kilku, jak nie kilkunastu lat stara się realizować kolejny rząd polski, budowa autostrady A-4 była w planach inwestycyjnych rządów polskich już od kilku lat i można było zapewnić grunty do realizacji inwestycji w normalnym trybie wywłaszczeniowym przewidzianym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś po upływie połowy czasu przeznaczonego na budowę autostrady rozpoczynać procedurę wywłaszczeniową w trybie szczególnym. Błędnie więc – w ocenie skarżącego – organy przyjęły, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP skarżący podniósł, że organy orzekające w sprawie powołując się na "uzasadniony przypadek", jakim jest konieczność wydatkowania środków unijnych w określonym czasie pod rygorem ich utraty, pozbawiły skarżącego w trybie natychmiastowym własności jego nieruchomości, nie rekompensując mu tego w żaden sposób.

Natomiast wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności w zakresie dopuszczalnych ograniczeń praw i wolności, z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki, z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Mają to być środki niezbędne, które będą chronić określone wartości w sposób i w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, a więc jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa lub wolności podlegają ograniczeniu. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia "istoty" prawa własności, gdyż prawo własności skarżącego zostało w przedmiotowej sprawie naruszone niejako podwójnie: po pierwsze w związku z pozbawieniem skarżącego własności zajętych bezzasadnie działek o nr ew. [...], nr [...], nr [...] i nr [...], a po drugie - pozbawienie w związku z dokonanym zajęciem, możliwości korzystania z działek o nr [...] i [...], przy czym ograniczenie własności co do działek [...] i [...] nastąpiło faktycznie, bowiem w stosunku do nich nie została wydana żadna decyzja pozbawiająca skarżącego prawa do korzystania z tych działek.

Nie została też ustanowiona służebność zapewniająca skarżącemu dostęp do tych nieruchomości, jak też dostęp tych działek do drogi publicznej. Działki o nr [...] i [...] znajdują się w pasie rozgraniczającym autostrady, jednak wbrew temu co stwierdzono w "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko" z lipca 2006 r., nie zostały wykupione przez inwestora. Tę okoliczność Sąd wojewódzki pominął, mimo że skarżący w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 12 października 2007 r. poinformował o tej okoliczności.

Zdaniem skarżącego, działanie organów orzekających w niniejszej sprawie narusza ponadto art. 1 Protokołu dodatkowego Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, który przewiduje ochronę własności prywatnej wskazując, że jej pozbawienie może nastąpić tylko w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego.

Uzasadniając podniesione zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał, że naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instancji polega na braku odniesienia się przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutów zawartych w piśmie skarżącego uzupełniającym skargę, złożonym w dniu 12 października 2007 r. Rozważenie przez Sąd podnoszonej we wskazanym piśmie kwestii mogłoby spowodować, że rozstrzygnięcie byłoby inne.

Naruszenie zaś art. 135 powołanej ustawy procesowej, zdaniem skarżącego polega na nieusunięciu przez Sąd I instancji naruszenia prawa w postaci wadliwej decyzji Ministra Budownictwa. Nie usuwając z obrotu prawnego decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. Sąd naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażone w art. 6 i 8 kpa. W niniejszej sprawie decyzja Ministra Budownictwa, jak i zaskarżony wyrok Sądu I instancji, nie zawierają jakichkolwiek wyjaśnień odnoszących się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego oraz przedstawionych przez niego racji. Powyższe świadczy o tym, że organy administracji naruszyły zasadę statuowaną w art. 6 i art. 8 kpa, której realizacja wymaga od organów administracji prawidłowego stosowania prawa materialnego oraz prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego. Wpływ zaś wskazanego naruszenia na wynik postępowania wyraża się w tym, że nie stosując środków przewidzianych w art. 135 P.p.s.a. Sąd I instancji wydał wyrok sprzeczny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a". W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut odnoszący się do przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do rozpoznania zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego.

W zakresie odnoszącym się do przepisów postępowania w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści pisma skarżącego z dnia 12 października 2007 r. uzupełniającego skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał tego zarzutu za zasadny. Wskazać należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymagania, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przytoczonej treści art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można wyprowadzić obowiązku odniesienia się przez sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę.

Natomiast nie ma wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a., a w jego treści Sąd I instancji dokonał wyczerpującej i logicznie umotywowanej oceny prawnej sprawy. Merytoryczna argumentacja uzasadnienia zaskarżonego wyroku zmierzała do wykazania, że w postępowaniu przed organami administracji nie doszło do naruszenia prawa i – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – skutek ten został osiągnięty. Nie jest wadą postępowania skutkującą naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nieodniesienie się przez Sąd I instancji do treści pisma J. W. z dnia 12 października 2007 r. uzupełniającego skargę. Podniesiona w ww. piśmie okoliczność, którą pominął Sąd I instancji, dotyczy pozbawienia skarżącego możliwości dojazdu do stanowiących jego własność działek nr [...] i nr [...] na skutek zajęcia działki nr [...], bez ustanowienia stosownej służebności.

Stwierdzić należy, że ta okoliczność, choć pozostaje w związku z udzieleniem zezwolenia, to jednak nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie terenu pod przedmiotową inwestycję drogową.

Z uwagi na treść art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. przy wydawaniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ administracji nie może rozstrzygać o kwestiach, które nie są objęte dyspozycją tego przepisu.

W szczególności z udzieleniem zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ustawodawca nie łączy obowiązku orzeczenia o odszkodowaniu, ani o ustanowieniu służebności. Rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie może wykraczać poza orzeczenie o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości będące wynikiem ustalenia istnienia wymienionych w nim przesłanek. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 17, jak i pozostałe przepisy tej ustawy, ma charakter normy szczególnej, co wyklucza jego rozszerzającą wykładnię.

Natomiast uregulowanie kwestii związanej z uniemożliwieniem dostępu do innych działek może nastąpić w fazie wywłaszczenia czy to w drodze ustanowienia służebności (art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami), czy to poprzez wystąpienie właściciela o wykupienie przez Skarb Państwa części nieruchomości nienadającej się do dalszego wykorzystania (art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie pozbawia to właściciela do domagania się ochrony jego praw także na drodze cywilnoprawnej.

Skoro zatem zarzucono Sądowi I instancji nierozważenie kwestii, które nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, należy uznać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., które, zdaniem skarżącego, polega na niedokonaniu przez Sąd I instancji wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Należy wyjaśnić, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. ustala zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Na zasadzie określonej w art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny jest zobligowany do rozstrzygania w granicach danej sprawy Oznacza to, że granice sądowej kontroli wyznaczają granice sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżony akt.

Sąd administracyjny nie jest związany przy tej kontroli zarzutami i wnioskami sformułowanymi w skardze. Z tego wynika, że sąd nie musi się odnosić do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów i przytaczanej argumentacji, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnął sprawę w jej granicach, które zakreślone zostały decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2006 r. oraz decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. Brak odniesienia się do kwestii odszkodowania oraz pozbawienia skarżącego możliwości dojazdu do innych działek, jako związane z wywłaszczeniem nieruchomości, nie mogły być przedmiotem oceny przez Sąd w tym postepowaniu.

Nie ma zatem podstaw podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze i w uzupełniającym ją piśmie z dnia 12 października 2007 r.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Zawarta w art. 135 dyspozycja znajduje zastosowanie, kiedy sąd administracyjny stwierdzając naruszenie prawa zaskarżonym orzeczeniem, obejmuje kontrolą również legalność orzeczeń wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Przepis ten ma więc zastosowanie jedynie do orzeczeń uwzględniających skargę. Nie może on zatem dotyczyć zaskarżonego wyroku, który skargę J. W. oddalił.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a podniesiony w powiązaniu z naruszeniem art. 135. Wypada jedynie wyjaśnić, że w sytuacji gdy Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie znalazł podstaw do jej uchylenia, gdyż nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, nie można zaskarżonemu wyrokowi zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 kpc. Należy wyjaśnić, że przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. jako norma odsyłająca do stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez sąd administracyjny, znajduje zastosowanie tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny postanowi o przeprowadzeniu uzupełniającego dowodu z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3). Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego, zatem nie można mówić o naruszeniu art. 106 § 5 w związku z art. 233 kpc.

Należy dodać, że oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania wymaga co najmniej uprawdopodobnienia, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego związku zarzucanych uchybień procesowych z wynikiem sprawy w skardze kasacyjnej nie wykazano. Nie wystarczy stwierdzenie, że rozważenie przez Sąd I instancji pominiętych w uzasadnieniu wyroku kwestii mogłoby spowodować, że rozstrzygnięcie byłoby inne.

Przechodząc z kolei do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do prawa materialnego za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia przez art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu zaistnienia przesłanki "uzasadnionego przypadku".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię powyższego przepisu. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" warunkujący wydanie, na podstawie art. 17 powołanej ustawy, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Znajduje oparcie w materiale dokumentacyjnym argument, że planowana inwestycja ma charakter priorytetowy; została zakwalifikowana do zadań, które mają być współfinansowane przez budżet państwa oraz Fundusz Spójności w kwocie 252.040.940 euro, które to środki muszą być wykorzystane do 31 grudnia 2008 r., zaś niedotrzymanie terminu może doprowadzić do cofnięcia przyznanych środków. Z akt sprawy wynika, że starania o odstąpienie nieruchomości nie dawały rezultatu, a postępowanie wywłaszczeniowe przeciągało się w związku z korzystaniem przez właściciela z przysługujących mu środków odwoławczych.

Zasadnie więc uznano, że ze względu na reżim finansowy oraz wymagania harmonogramu tej inwestycji zachodzi szczególny przypadek uzasadniający udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Nie można się zgodzić z zarzutami odnoszącymi się do naruszenia art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. W tym względzie należy wskazać, że wprawdzie - zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji - jej przepisy stosuje się bezpośrednio, to jednak nie można przyjąć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując legalność decyzji w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości obowiązany był zastosować art. 2 Konstytucji RP. Należy wyjaśnić, że wskazany przepisy to norma generalna określająca jedną z podstawowych zasad ustroju państwa - zasadę demokratycznego państwa prawnego. Treść tej zasady wytycza kierunki prawodawstwa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów obowiązującego prawa. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że art. 2 Konstytucji nie może stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa.

Dotyczy to także art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji. Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2006 r. II OSK 293/2005, LEX nr 198191). Konstytucja w art. 21 ust. 2, a także w art. 64 ust. 3 dopuszcza ograniczenie własności poprzez wywłaszczenie, jeżeli jest ono dokonywane w drodze ustawy, w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Nie ma podstaw do uznania, że budowa autostrady nie stanowi realizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli chodzi natomiast o odszkodowanie za zajęcie nieruchomości, to – jak wcześniej wskazano – ustawodawca nie przewidział możliwości orzekania przez organ administracji w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o odszkodowaniu za zajęcie nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie pominął uwzględnienia powyższych zasad konstytucyjnych przy ocenie zaskarżonej decyzji. Sąd prawidłowo wskazał, że odszkodowanie ustalane jest za wywłaszczenie nieruchomości, którego konsekwencją jest odjęcie własności, nie zaś w decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie znajduje oparcie w przepisach obowiązującego prawa.

Bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia Artykułu 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Podstawowych Praw i Wolności "poprzez pozbawienie Skarżącego prawa własności z naruszeniem warunków przewidzianych w ustawodawstwie państwa polskiego, a w szczególności przepisów art. 21, 31, oraz art. 61 Konstytucji RP, jak również art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Zakładając, że odnosi się to do zaskarżonego wyroku (który w żadnym razie nie orzeka o pozbawieniu J. W. prawa własności) dotyczącego sprawy o ograniczenie własności przez zezwolenie na niezwłoczne jej zajęcie przez organ odpowiedzialny za budowę autostrady, wskazać należy, że autor skargi nie dostrzega pozostałej treści Artykułu 1 Protokołu Nr 1, w której postanawia się, że ochrona własności, o jakiej mowa w części wstępnej, nie narusza prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym.

Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie znajduje oparcie w ustawie szczególnej, u podstaw której leży realizacja interesu powszechnego. Wobec tego, że uzasadnienie omawianego zarzutu sprowadza kwestię do braku zrekompensowania skarżącemu skutków zajęcia nieruchomości, wypada jeszcze raz podkreślić, że sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygana w odrębnej decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. Przepisy zaś ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie przewidują orzekania o odszkodowaniu przy rozstrzyganiu w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Nie wyklucza to możliwości dochodzenia przez skarżącego zrekompensowania szkód będących konsekwencją niezwłocznego zajęcia przed sądem powszechnym.

Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.