Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 408/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego (dalej: WINGiK) z dnia 9 lutego 2011 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków, skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
w dniu 21 lipca 2010 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek H.K. "o przywrócenie stanu prawnego przedłożonego aktu notarialnego Rep. Nr [...] zawartego w dniu 30 lipca 1933 r., ponieważ zgodnie z tym aktem ojciec wnioskodawcy S.K. kupił działkę w ilości 4 199 m2, a nie 2 900 m2 jak to widnieje w Geodezji". Wnioskodawca domagał się sprostowania w ewidencji gruntów błędu w związku ze złożonym aktem notarialnym. Starosta [...] decyzją z dnia 8 października 2010 r. nr [...] orzekł o odmowie wprowadzenia w ewidencji gruntów w [...] stanu prawnego zgodnego z aktem notarialnym z dnia 13 lipca 1933 r. i pozostawieniu zapisów dotyczących powierzchni działek oraz stanu prawnego właścicieli ujawnionego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 31 marca 1998 r. sygn. [...].
W związku z tym w jednostce rejestrowej [...] dotyczącej działki [...] o pow. 0,0576 ha wpisany jest H.K. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 22 ustawy z dnia 7 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454, zwanego dalej: rozporządzeniem) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. Organ naprowadził, że przedmiotowy akt notarialny z dnia 13 lipca 1933 r. dotyczy sprzedaży nieruchomości niehipotekowanej, nieobjętej w dacie sporządzania aktu żadną księgą wieczystą. Notariusz oparł się jedynie na oświadczeniach sprzedającego bez możliwości sprawdzenia prawdziwości podawanych danych. Położenie i powierzchnia gruntu opisane zostały w sposób przybliżony i nieprecyzyjny, a przedmiotem kupna nie była określona działka, lecz niewydzielony udział opisywany jako "1/4 niepodzielnej części gruntu o obszarze około 3 morgów".
Grunt ten nie został pomierzony geodezyjnie, nie miał sporządzonej mapy, tak więc grunt kupiony w 1933 r. nie musi odpowiadać działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,29 ha. W oparciu o ten akt ojciec wnioskodawcy – S.K., nie figurował jako właściciel ani władający w rejestrach gruntów miasta [...], gdyż zmarł w 1956 r., a rejestry powstały dopiero w 1967 r. Pierwszą osobą władającą gruntem była żona w/w – S.K., jako władająca gruntem oznaczonym jako działka [...] o powierzchni 0,29 ha. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 8 listopada 1994 r. sygn. [...], S.K. nabyła z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r. własność przedmiotowej działki. Postanowienie to stanowiło podstawę wpisu do ewidencji gruntów. Na skutek aktualizacji i modernizacji gruntów miasta [...] w 1996 r. powierzchnia działki ulegała zmianie, z 0,29 ha, na 0,3110 ha i wówczas nikt z zainteresowanych, mimo prawidłowego zawiadomienia, nie zgłosił zastrzeżeń do pomiarów.
Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 31 marca 1998 r. sygn. [...] w przedmiocie działu spadku po małżonkach K. oraz J.K. i w oparciu o mapę podziału działki nr [...] o pow. 0,3110 ha, dokonano zmian w zapisach ewidencji gruntów. Zgodnie z tym postanowieniem H.K. otrzymał działkę nr [...] o pow. 0,0576 ha, a pozostali spadkobiercy - [...], otrzymali odpowiednio działki o nr [...] i pow. 0,0571 ha, nr [...] o pow. 0,0577 ha, nr [...] o pow. 0,0572 ha oraz nr [...] o pow. 0,0570 ha. Nadto wszyscy otrzymali udział we współwłasności drogi oznaczonej nr [...] i pow. 0,0244 ha. Powołując § 45 i 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ stwierdził, że w ewidencji gruntów i budynków pozostaną dotychczasowe zapisy, do czasu dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia ewentualnych zmian. W odwołaniu od tej decyzji H.K. zakwestionował stan prawny wynikający z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. [...] i wniósł o unieważnienie dotychczasowych pomiarów, przywrócenie stanu prawnego zgodnie z aktem notarialnym z 1933 r., czyli ujawnienie powierzchni 4 199 m2, zamiast 2 900 m2.
Decyzją z dnia 9 lutego 2011 r. WINGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji w całej rozciągłości. Nadto organ odwoławczy naprowadził, że w bazie ewidencji gruntów i budynków wykazuje się aktualne, prawidłowo udokumentowane stany nieruchomości, a nie dawne, historyczne, nieaktualne na chwilę obecną. Dlatego akt notarialny z 1933 r. nie może stanowić podstawy do jakichkolwiek zmian podmiotowych i przedmiotowych w danych ewidencyjnych, stosownie do treści § 12 pkt 1 podpunkt 2 i § 45 pkt 1 rozporządzenia.
W skardze H.K. domagał się wyjaśnienia, dlaczego postała rozbieżność pomiędzy aktem notarialnym z 1933 r. i kto wprowadził do operatu w 1967 r. powierzchnię 2900 m2, zamiast 4199 m2. Stwierdził, że S.K. kupił od J.C. ¼ części gruntu, który miał pow. 16796 m2. Wniósł o unieważnienie dotychczasowych pomiarów i przywrócenie stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał na przepisy regulujące prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 12 ust. 1 i 2, § 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Z przepisów tych wywiódł, że prawo własności do określonego gruntu na przestrzeni lat podlega zmianom, przez dziedziczenie, darowiznę, sprzedaż, zasiedzenie czy uwłaszczenie, a organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów rejestruje stany przedmiotowe i podmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne. Zadaniem organu prowadzącego ewidencję gruntów (starosty) jest odzwierciedlenie w rejestrze gruntów aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Rejestr ewidencji gruntów i budynków nie służy przy tym ewidencjonowaniu dokumentów historycznych związanych ze stanem własności gruntów.
Nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których pojawić się mogły kolejne tytuły własności. W ewidencji założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazywana była także osoba władającego gruntem. Osobą taką w rozpoznawanej sprawie była S.K., matka skarżącego, gdyż ewidencję w [...]założono w 1967 r., a więc już po śmierci S.K., który zmarł w 1956 r. W czasie zakładania ewidencji nikt nie ujawnił aktu notarialnego z 1933 r. S.K. nie legitymowała się tytułem własności do działki nr [...], a podstawą wpisu tego prawa było postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 8 listopada 1994 r. sygn. [...], mocą którego S.K. stała się z mocy prawa właścicielem działki nr [...]. Prowadzi to do wniosku, że organy w sposób prawidłowy poczyniły ustalenia faktyczne, przy czym dotyczy to również podziału przedmiotowego gruntu w sprawie o dział spadku.
Wobec tego, skoro skarżący nie wniósł apelacji od postanowienia w przedmiocie działu spadku, który obejmował działkę nr [...], to obecnie nie może domagać się w postępowaniu ewidencyjnym unieważnienia dokonanych pomiarów i podziałów.
W skardze kasacyjnej H.K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a to § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w pojęciu aktualizacji nie mieści się prostowanie błędnych wpisów znajdujących się w bazie ewidencji danych, opartej na wadliwych danych wpisanych przy zakładaniu ewidencji gruntów dla miejscowości [...] w 1967 r., wobec wykrycia w dniu 1 lipca 2010 r. aktu notarialnego z dnia 13 lipca 1933 r. Rep. Nr [...], stanowiącego równorzędną podstawę uwidocznienia w ewidencji gruntów stanu nieruchomości;
- 2. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie oparcia decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 28 października 2010 r. na wadliwej podstawie prawnej, z naruszeniem § 107 § 1 k.p.a.;
- 3. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść orzeczenia a to art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie, że organy administracji nie ustaliły zgodnie z art. 28 k.p.a. kręgu uczestników postępowania i niezawiadomieniu tych osób o jego wszczęciu.
Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naprowadzono, że organy prowadząc postępowanie w odniesieniu do działki nr [...], po jej podziale, powinny umożliwić udział w postępowaniu właścicielom wszystkich tych nieruchomości. Brak ten stanowi o naruszeniu art. 28 k.p.a. Nadto WSA pominął, że decyzję organu I instancji oparto na wadliwej podstawie prawnej, gdyż w rozpoznawanej sprawie podstawy takiej nie może stanowić § 12 ust. 1 rozporządzenia nie tylko z powodu braku wskazania konkretnego punktu tego przepisu, ale również dlatego, że nie stanowi on podstawy prawnej do orzekania przez Starostę, w drodze decyzji, w przedmiocie wprowadzenia zmian. Dotyczy to także art. 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Co do naruszenia prawa materialnego, to WSA naruszył § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w pojęciu aktualizacji ewidencji nie mieścić się będzie prostowanie błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, w konkretnym przypadku wynikających z aktu notarialnego z dnia 13 lipca 1933 r. W konsekwencji tego błędu nie ujawniono właściciela działki nr [...], a nadto wadliwie oznaczono powierzchnię tej działki.
Skutkiem tego były późniejsze orzeczenia sądów dotyczące tej działki. Zdaniem skarżącego kasacyjnie akt notarialny z 1933 r. stanowi równoprawną podstawę zmiany w ewidencji gruntów z orzeczeniami sądowymi, które oparte były na błędnych wpisach z ewidencji. Stąd też wskazane przepisy rozporządzenia dają podstawę do prostowania błędnych wpisów znajdujących się w bazie ewidencji gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, zatem w pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie oparcia decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 28 października 2010 r. na wadliwej podstawie prawnej, z naruszeniem § 107 § 1 k.p.a. oraz poprzez pominięcie, że organy administracji nie ustaliły zgodnie z art. 28 k.p.a. kręgu uczestników postępowania.
Stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten statuuje zasadę niezwiązania granicami skargi co oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (tak uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36 uzasadnienia).
Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. prawidłowo zostało zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, jednakże w realiach sprawy zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, w rozpoznawanej sprawie zaskarżonym do WSA aktem nie była decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia 28 października 2010 r., lecz decyzja WINGiK z dnia 9 lutego 2011 r. utrzymująca w mocy tę decyzję. Zatem WSA kontrolował w pierwszej kolejności decyzję organu odwoławczego a nie decyzję pierwszoinstancyjną. Oceniając legalność tego rozstrzygnięcia WSA nie dopatrzył się naruszenia prawa stwierdzając w uzasadnieniu, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.
Po drugie, dla prawidłowego postawienia zarzutu z podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania, ustawa wymaga wykazania przez skarżącego kasacyjnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego brak jest jakiejkolwiek argumentacji, która reprezentowałaby pogląd, że niepełna podstawa prawna decyzji organu I instancji przełożyła się na treść podjętego rozstrzygnięcia a w dalszej kolejności na treść objętej skargą decyzji WINGiK – innymi słowy – że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak takiej argumentacji uniemożliwia ocenę postawionego zarzutu.
Jeśli chodzi natomiast o naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez organy i zaakceptowaniu takiego stanu przez WSA, czy w przedmiotowym postępowaniu powinny uczestniczyć inne osoby będące jego stronami to wskazać należy, że kwestia braku udziału strony bez swej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei z przepisu art. 147 k.p.a. jednoznacznie wynika, że wznowienie postępowania z tej przyczyn następuje tylko na żądanie strony. Wobec tego okoliczność ta nie jest brana przez sąd pod rozwagę z urzędu, nie może być również podnoszona skutecznie przez inną stronę, przy czym stanowisko to należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie. Przykładowo, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2012 r. sygn. II OSK 362/11, /LEX 1219140/ stwierdzono, że "tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.
Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu". Podobne stanowisko zaprezentowane zostało również w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. II OSK 754/07, LEX 477404/. Oznacza to, że zarzut naruszenia powyższych przepisów jest nieusprawiedliwiony.
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego, a to § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zdaniem skargi kasacyjnej WSA dokonał błędnej wykładni tego przepisu polegającej na uznaniu, że w pojęciu aktualizacji nie mieści się prostowanie błędnych wpisów znajdujących się w bazie ewidencji danych, opartej na wadliwych danych wpisanych przy zakładaniu ewidencji gruntów. W dalszej części zarzutu i jego uzasadnienia wskazano na akt notarialny z dnia 13 lipca 1933 r. Rep. Nr [...], który winien stanowić podstawę sprostowania dokonanych wpisów w ewidencji.
Abstrahując od powołanego aktu notarialnego z 1933 roku, to ma rację skarżący kasacyjnie, że usuwanie błędów lub omyłek ewidencji gruntów następuje w ramach aktualizacji ewidencji. Jednakże warunkiem tak rozumianej aktualizacji jest to, że wpis ten uzasadnia aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać a nie tworzyć. Nie stanowi więc aktualizacji ewidencji gruntów wprowadzenie zmian na podstawie dokumentów stwierdzających stan wcześniejszy, niż wynikający z aktualnego stanu prawnego.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy WSA trafnie przyjął, że akt notarialny z 1933 roku w żadnym wypadku nie mógł stanowić podstawy "aktualizacji" ewidencji. Akt ten, jako dowód powierzchni i oznaczenia nieruchomości nie mógł na nowo "odżyć" i stać się w tym zakresie podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r. sygn. I OSK 719/07, LEX 505313/.
Wskazane w zaskarżonym wyroku przyczyny odmowy dokonania zmian zasługują na pełną aprobatę, przy czym odnieść je należy zarówno do treści sporządzonego w 1933 roku aktu notarialnego, jak i zdarzeń prawnych, mających miejsce po jego sporządzeniu. Co do treści aktu notarialnego to przypomnieć należy, że przedmiotem kupna była nieruchomość obejmująca "¼ niepodzielonej części gruntu o obszarze około trzech morgów". Tak nieprecyzyjne określenie nieruchomości, przy braku mapy z okresu sporządzania tego aktu, nie pozwalało na dokonanie wpisu co do numeru nabytej nieruchomości, jak i jej obszaru. Niezależenie od tego zasadniczą przeszkodą w dokonaniu "aktualizacji" /oczywiście przy przyjęciu, że przedłożony akt notarialny dotyczy działki oznaczonej w ewidencji gruntów pierwotnie jako działka nr [...]/, były zdarzenia prawne dotyczące tej nieruchomości, mające miejsce już po zawarciu aktu notarialnego w 1933 roku.
Wskazać w tym miejscu należy na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 8 listopada 1994 r. sygn. [...], na podstawie którego dokonano wpisu prawa własności działki nr [...] o pow. 0,29 ha na rzecz S.K. Na skutek aktualizacji i modernizacji gruntów miasta [...] przeprowadzonej w 1996 r., powierzchnia działki nr [...] ulegała zmianie z 0,29 ha, na 0,3110 ha i podkreślić należy, że żadna z zainteresowanych stron, mimo prawidłowego zawiadomienia, nie zgłosiła zastrzeżeń do pomiarów. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 31 marca 1998 r. sygn. [...] dokonano działu spadku po małżonkach K. oraz J.K. W oparciu o mapę podziału działki nr [...] o pow. 0,3110 ha na działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], dokonano zmian w zapisach ewidencji gruntów. Zgodnie z tym postanowieniem H.K. otrzymał działkę nr [...] o pow. 0,0576 ha oraz udział we współwłasności drogi oznaczonej nr [...] o pow. 0,0244 ha.
Postanowienia tego ani wnioskodawca, ani żaden z uczestników postępowania nie kwestionował. Wobec tego ten stan prawny uwidoczniony w ewidencji należy uznać za "aktualny", gdyż pod dacie postanowienia o dziale spadku nie zaistniała żadna podstawa wpisu przewidziana w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest również nieusprawiedliwiony.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.