Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 983/21, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę [...] na decyzję Wójta Gminy Goworowo z dnia 31 grudnia 2020 r., nr GOPS.PS.5122.77.2020 w przedmiocie usług opiekuńczych - z uwagi na jej niedopuszczalność. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca złożyła skargę na decyzję organu I instancji, wobec czego - w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. - skarga podlegała odrzuceniu.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła [...], zaskarżając je w całości i zarzucając
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) zmiany przedmiotu zaskarżenia, poprzez uznanie, że skarga dotyczy jedynie decyzji Wójta Gminy Goworowo z dnia 31.12.2020 r. w przedmiocie usług opiekuńczych w sytuacji, kiedy Skarżąca zaskarżyła postanowienie SKO i decyzję Wójta Gminy Goworowo,
- - jednocześnie,
- b) pominięcia faktu, że strona złożyła odwołanie do SKO od decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Goworowie, który wydał decyzję "z upoważnienia" Wójta Gminy w Goworowie,
- c) przepisów o postępowaniu dowodowym przeprowadzanym z urzędu zarówno przez Sąd w postępowaniu sądowym, jak i organ odwoławczy w administracyjnym trybie postępowania, poprzez naruszenie art. 304 § 2 k.p.k., który nakłada obowiązek "niezwłocznego zawiadomienia" prokuratury lub policji - o możliwości popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu - na instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu. Obowiązek ten obejmuje jednoczesne przedsięwzięcie niezbędnych czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa, czego WSA nie podjął, ograniczając - wbrew treści skargi i obowiązku wynikającego z k.p.k. - zakres rozpoznania sprawy. Zarzut "naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że złożenie podpisu przez [...] potwierdzającego odbiór decyzji GOPS w Goworowie może być interpretowane jako złożenie i podpisanie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania od decyzji" przecież jest informacją Skarżącej starszej Pani (93 lat) o możliwości popełnienia przestępstwa na jej szkodę, być może przestępstwa fałszerstwa jej podpisu pod dokumentem, który miałby skutkować zrzeczenia się przez nią prawa, a którego nie podpisywała,
- d) naruszenie art. 62 pkt 1 p.p.s.a., a w związku z powyższym niewezwanie wskazanego w skardze [...] w charakterze świadka i nieprzesłuchania na okoliczność ustalenia dnia doręczenia [...] decyzji Wójta Gminy Goworowo w lutym 2021 r.,
- e) naruszenie art. 90, art. 119 pkt 2 i art. 133 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w postępowaniu niejawnym w okolicznościach nie zobowiązania Skarżącej do uzupełnienia skargi poprzez określenie, czy domaga się jej rozpoznania w postępowaniu uproszczonym, czy na zasadach ogólnych, ale pisma Sądu o innej treści,
- f) niepoinformowania Skarżącej o możliwości przeprowadzenia sprawy na odległość i jednocześnie nie umożliwienia jej złożenia oświadczenia, czy chce przeprowadzenia w trybie bezpośrednim, czy na odległość przed WSA;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niedokonanie wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem niedokonanie subsumpcji prawnej w zakresie prawa Skarżącej.
Wniesiono o uchylenie postanowienia w całości z powodu powyższych naruszeń prawa i błędnego ustalenia, że [...] złożyła skargę na decyzję Wójta Gminy Goworowo, a nie złożyła skargi na postanowienie organu odwoławczego (SKO), odpowiadającej normie art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, nie uwzględniając tym samym wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie wskazać jednak trzeba, że związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego pod względem formalnym ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych najczęściej uniemożliwia sądowi II instancji ocenę jej zasadności. Ustawodawca sporządzenie, w tym formułowanie zarzutów kasacyjnych nie bez przyczyny powierzył profesjonalnym pełnomocnikom, czyli skargę kasacyjną obwarował przymusem adwokacko- radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.), wychodząc z założenia, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Sporządzona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w zasadzie nie odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, zarzut naruszenia przepisów postępowania został prawidłowo sformułowany jedynie w pkt 1d i 1e, gdzie wskazano naruszone przez Sąd I instancji przepisy, pozostałe zarzuty stanowią bardziej uzasadnienie niezadowolenia strony prowadzącego do sporządzenia skargi kasacyjnej, co uniemożliwia prawidłową sądową kontrolę zaskarżonego postanowienia. Podobnie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w istocie nie stanowi zarzutu. W podstawie kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przepisów prawa materialnego nie wskazano żadnego naruszonego przepisu, którego analizie nie poddał Sąd I instancji bądź zinterpretował według skarżącej kasacyjnie nieprawidłowo.
Nadto, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie ma w ogóle racji bytu w sprawie, w której skargę odrzucono z przyczyn procesowych. Jednakże, biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) uznać trzeba, że powyższe uchybienia nie dyskwalifikują bezwarunkowo skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów jest nieumiejętnie i nieporadnie sformułowana w petitum, następnie (jak w rozpoznawanej sprawie) w niewielkim stopniu doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). W myśl zasady falsa demonstratio non nocet - gdzie podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takich zarzutów kasacyjnych.
Przechodząc zatem do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę strony skarżącej na decyzję wydaną przez Wójta Gminy Goworowo z dnia 31 grudnia 2020 r. stanowiącą w istocie decyzję organu I instancji.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W związku z powyższym, dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia, dopóty wniesienie skargi na ten akt lub czynność do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne. Niewypełnienie przez stronę warunku określonego w powyższych przepisach skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Użyte w tym przepisie sformułowanie "innych" wskazuje na inne przyczyny niż wymienione w pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje między innymi, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji zatem prawidłowo odrzucił przedmiotową skargę, skoro niedopuszczalna jest skarga na decyzję organu pierwszej instancji.
Nadmienić należy, że w skardze do Sądu Wojewódzkiego wybrzmiało w zdaniu pierwszym "skarga na postanowienie SKO w Ostrołęce z 15 marca 2021 r. i decyzję Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Goworowie z dnia 31 grudnia 2020 r.". Wobec tak sformułowanej treści skargi - prawidłowo Sąd I instancji zarządził rozdzielenie skarg na dwie i zarejestrowanie skargi na postanowienie pod sygnaturą I SA/Wa 982/21, zaś skargi na decyzję po sygnaturą I SA/Wa 983/21. Tym samym zarzut 1a należy uznać za niezasadny. Również zarzut 1b należy uznać za nieuprawniony.
Sąd I instancji nie wspomniał w uzasadnieniu postanowienia o złożeniu przez stronę odwołania, bowiem ta kwestia winna być poddana analizie Sądu w sprawie zarejestrowanej na postanowienie SKO w Ostrołęce, czyli w sprawie I SA/Wa 982/21, dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Konsekwentnie, za nieuprawniony należy uznać zarzut 1c - jest on dalszym ciągiem zarzutu 1b. Pomijając fakt, że Sąd nie stosuje przepisów "k.p.k." jak wspomina skarga kasacyjna, wskazać należy, że znowu jest to zarzut dotyczący odwołania i związanego z nim podpisania "zrzeczenia się jego wniesienia", a zatem zarzut, który winien się znaleźć w innym piśmie procesowym dotyczącym skargi na postanowienie SKO w Ostrołęce, czyli w sprawie I SA/Wa 982/21.
Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut 1d - naruszenia art. 62 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów - poprzez nie wezwanie wskazanego w skardze [...] w charakterze świadka i nieprzesłuchanie. Powołany przepis art. 62 pkt 1 ww. ustawy nie może stanowić podstawy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Przepis ten określa uprawnienia Przewodniczącego wydziału, które mają charakter organizacyjno- formalny. Nawet gdyby zaistniały uchybienia dotyczące trybu przygotowania do rozprawy nie mogą być uznane za mające wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1095/13; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. I GSK 2902/18; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akta sprawy gromadzi i dokumentuje organ prowadzący postępowanie - nie Sąd administracyjny.
Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. nakłada na organ obowiązek przesłania, wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, wszystkich posiadanych akt sprawy. Akta sprawy, o których mowa w tym przepisie to dokumentacja sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. A zatem, przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do Sądu. Na podstawie tych właśnie przekazanych przy skardze akt sprawy, Sąd wydaje orzeczenie, a tylko w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., przy czym Sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu z przesłuchania świadków.
Za niezasadny należy uznać również kolejny zarzut 1e - naruszenia art. 90, art. 119 pkt 2 i art. 133 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w postępowaniu niejawnym w okolicznościach nie zobowiązania Skarżącej do uzupełnienia skargi poprzez określenie, czy domaga się jej rozpoznania w postępowaniu uproszczonym, czy na zasadach ogólnych; oraz powiązany z nim zarzut 1f. Zaskarżona decyzja nie była poddana kontroli merytorycznej Sądu z uwagi na niedopuszczalność wniesionej skargi, tym samym po dokonaniu wstępnej kontroli skargi i akt sprawy Sąd wojewódzki wskutek stwierdzenia niedopuszczalności skargi - odrzuca tę skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. Skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym bądź na rozprawie następuje w przypadku, gdy skardze nadano bieg, tj. jest dopuszczalna na drodze sądowej i nie zawiera braków formalnych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, dlatego Sąd I instancji postanowieniem odrzucił skargę. Za dopuszczalną Sąd I instancji uznał zaś skargę na postanowienie SKO w Ostrołęce, nadał bieg i zakończył wydaniem wyroku w dniu 10 listopada 2021 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 982/21.
Jednocześnie za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niedokonanie wykładni tych przepisów, a zatem niedokonanie subsumpcji prawnej w zakresie prawa Skarżącej - bowiem Sąd nie analizował przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie. Sąd nie doszedł do tego etapu rozpoznania sprawy wskutek prawidłowego stwierdzenia niedopuszczalności wniesionej skargi. Wobec bowiem ustalenia, że skarżąca złożyła skargę na decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy złożyła również odwołanie od tej decyzji - Sąd wojewódzki słusznie uznał, iż na obecnym etapie postępowania sądowego skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia skargi na decyzję organu I instancji.
Uznając, że Sąd I instancji zgodnie z prawem odrzucił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.