Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2013 r., sygn. akt I OSK 510/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1455/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323 ze zm., dalej jako "u.s.c."), zwolnił A.W. ze służby w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej z dniem doręczenia niniejszej decyzji. W uzasadnieniu podał, że decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009 r. A.W. została zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na okres od 17 czerwca 2009 r. do 17 września 2009 r. z uwagi na wszczęcie wobec niej postępowania o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego, określone w art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. i inne. Okres zawieszenia został przedłużony następnie do czasu zakończenia postępowania karnego decyzją nr [...] z [...] września 2009 r. Natomiast w piśmie o sygn. akt II K 860/10 z 11 października 2011 r. Sąd Rejonowy w Chełmie poinformował, iż w sprawie o podanej sygnaturze, w której ww. funkcjonariuszka występuje w charakterze oskarżonej, wyrok jeszcze nie zapadł.

Organ stwierdził więc, że upłynął okres ponad 12 miesięcy zawieszenia A.W. w pełnieniu obowiązków służbowych, zawieszenie ma charakter ciągły i związane jest z prowadzonym przeciwko niej postępowaniem karnym oraz nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Organ wskazał, iż zastosowanie art. 105 pkt 10 u.s.c., zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia, podyktowane jest negatywnymi dla Służby Celnej konsekwencjami wynikającymi z długotrwałego zawieszenia strony w pełnieniu obowiązków służbowych, co wiąże się z zajmowaniem etatu mogącego być efektywnie wykorzystanym przez nowo zatrudnionych funkcjonariuszy celnych.

Ponadto ze względu na niedobór kadrowy wykonywanie zadań nałożonych przez Unię Europejską w jednostkach przygranicznych jest bardzo utrudnione, zaś obsada etatowa izb celnych, w tym w szczególności granicznych, podlega systematycznym analizom. Organ zwrócił też uwagę na aspekt finansowy powyższej sytuacji, gdyż pobierania przez funkcjonariusza 50% uposażenia w okresie długotrwałego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (ponad 2 lata) nie można uznać za celowe i oszczędne wydatkowanie środków finansowych. Organ podkreślił, iż ważąc interes społeczny i słuszny interes strony, należało przyjąć, iż opisane okoliczności powodują obciążenie Służby Celnej negatywnymi konsekwencjami przedłużającego się postępowania karnego, natomiast decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest równoznaczna z uznaniem winy w postępowaniu karnym.

Odnosząc się do wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadków bezpośrednich przełożonych funkcjonariuszki oraz innych funkcjonariuszy, na okoliczność jej dotychczasowej służby organ stwierdził, że oceny okresowe są mu znane, a ponadto nie mają one znaczenia w przedmiotowej sprawie. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wskazał też, że [...] listopada 2009 r. wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Podniósł również, że obowiązujące przepisy ustawy dają możliwość przywrócenia do służby funkcjonariusza celnego w przypadkach określonych w art. 109 u.s.c.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.W. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciła jej naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 105 pkt 10 u.s.c. oraz konstytucyjnej zasady domniemania niewinności. Zwróciła też uwagę na okoliczność, ze w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja o zawieszeniu jej w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 188 ust. 5 u.s.c., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja, wydana na postawie art. 105 pkt 10 u.s.c. mająca charakter fakultatywny, nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej. Organ wskazał bowiem, że zgodnie z ww. przepisem, jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia ze służby jest upływ 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Odwołująca została natomiast decyzją z [...] czerwca 2009 r. zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na 3 miesiące, który to okres decyzją z [...] września 2009 r. został przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego.

Przyczyną zawieszenia funkcjonariuszki w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o czyn z art. 228 § 1 k.k. i innych, zaś z pisma Sądu Rejonowego w Chełmie wynika, że w toczącym się przeciwko m.in. odwołującej postępowaniu karnym nie zapadł wyrok. Zatem w przedstawionym stanie faktycznym bezspornie nie ustała przyczyna zawieszenia, a tym samym spełniona została druga z przesłanek z art. 105 pkt 10 u.s.c. Szef Służby Celnej powołał się na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia odwołującej w pełnieniu obowiązków służbowych, co wymusiło m.in. konieczność delegowania od połowy 2010 r. do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w Zamościu funkcjonariuszy celnych z różnych komórek wewnętrznych Urzędu Celnego w Lublinie. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ pierwszej instancji wyjaśnił wszelkie okoliczności faktyczne i prawne zwolnienia ze służby, odniósł się do składanych przez funkcjonariuszkę wniosków dowodowych, a rozstrzygając sprawę rozważył zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, jednakże mając na uwadze konieczność zapewnienia realizacji zadań w podległej jednostce, podjął decyzję o zwolnieniu jej ze służby. Organ wskazał jednocześnie, że w przyszłości nie jest wykluczony powrót funkcjonariuszki do służby w myśl art. 109 u.s.c., jeżeli spełnione zostaną określone w nim warunki.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik A.W. zarzucił jej: rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, poprzez:

1. 1. błędne jego zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa;
2. 2. wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, ewentualnie:
3. 3. błędną wykładnię i uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1994 r. o Służbie Celnej. Nadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. 1. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:
2. a) ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadniania z innych, podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom;
3. b) brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego;
4. c) brak udowodnienia, że wskazywany jako przyczyna zwolnienia fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego;
5. 2. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, polegające na ograniczeniu rozpatrzenia odwołania do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie strony możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
6. 3. art. 7 k.p.a., poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy działając na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków;
7. 4. art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I Instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia strony ze służby celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej.

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Odniósł się ponadto do zarzutów skargi, nie podzielając argumentacji przytoczonej na ich poparcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. oddalając skargę wskazał, iż decyzja wydawana na podstawie art. 105 pkt 10 u.s.c. ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Granice uznaniowości wyznaczają bowiem z jednej strony przesłanki zwolnienia zawarte w powołanym przepisie art. 105 pkt 10, z drugiej zaś przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ustanawiające reguły prowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w niniejszej sprawie nie uchybiły tym regulacjom, także zostały spełnione przesłanki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby, określone w art. 105 pkt 10 u.s.c. Bezspornie bowiem upłynął dwunastomiesięczny okres zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych oraz nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia wobec toczącego się postępowania karnego. Stąd też w ocenie Sądu I instancji zarzut błędnego zastosowania powyższego przepisu, w przypadku istnienia w obrocie prawnym decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] września 2009 r. o przedłużeniu zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, wydanej na podstawie art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, nie jest uzasadniony. Już z samej treści przepisu art. 105 pkt 10 ustawy wynika, że zwolnić można funkcjonariusza, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Chodzi zatem bezdyskusyjnie o sytuację, kiedy w obrocie prawnym znajduje się decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Brak jest racjonalnych podstaw do innej wykładni powołanego przepisu, natomiast wykładnia zaproponowana przez pełnomocnika skarżącej spowodowałyby w istocie niemożność stosowania powołanego art. 105 pkt 10 u.s.c. Zdaniem Sądu I instancji nie jest w związku z tym trafna argumentacja zawarta w skardze o istnieniu w obrocie prawnym sprzecznych decyzji, jednej o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, drugiej zaś o zwolnieniu ze służby w trakcie trwania zawieszenia.

Sąd I instancji zaznaczył, że wydanie decyzji zwalniającej ze służby powoduje utratę bytu prawnego decyzji zawieszającej. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1757/06, Lex nr 344069. W ocenie Sądu I instancji nie sposób zgodzić się też w tych okolicznościach z zarzutem wydania decyzji z przekroczeniem określonych w przepisie art. 105 pkt 10 u.s.c., granic uznania administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, iż nie znajdują również uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Sąd podzielił stanowisko pełnomocnika skarżącego, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, ma obowiązek, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywateli, jeśli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Jednakże podkreślił, iż w interesie społecznym leży prawidłowe wykonywanie zadań nałożonych na Służbę Celną określonych w przepisie art. 1 ust. 1 u.s.c., polegających na zapewnieniu ochrony i bezpieczeństwa celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier.

Sąd zwrócił też uwagę na doniosłość prawidłowego wykonywania zadań Służby Celnej w kontekście zapewnienia realizacji zaplanowanych wpływów do budżetu państwa. Natomiast sytuacja, kiedy funkcjonariusz jest zawieszony w wykonywaniu obowiązków służbowych i nie może ich wykonywać, powoduje dezorganizację służby oraz konieczność wykonywania przypisanych mu zadań przez innych funkcjonariuszy jako czynności dodatkowych. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie argumentację organów administracji celnej, popartą szczegółowymi analizami etatowymi, ponadto zaznaczył, że istotna jest przy tym okoliczność, iż w przypadku zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, następuje swoista "blokada etatu", gdyż przepisy dotyczące Służby Celnej nie przewidują możliwości zatrudnienia na miejsce funkcjonariusza zawieszonego w pełnieniu obowiązków służbowych innej osoby.

Sąd I instancji podkreślił, że ważąc interes społeczny oraz słuszny interes funkcjonariuszki, należy mieć w niniejszej sprawie na uwadze także charakter przestępstwa, o które została ona oskarżona, pozostającego w związku z pełnioną służbą, a polegającego na przyjmowaniu korzyści majątkowych. Jest to przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego i popełnione z winy umyślnej, zaś ustawodawca w takim przypadku przewidział obligatoryjne zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy. Intencją ustawodawcy było zatem odsunięcie funkcjonariusza celnego od wykonywania obowiązków służbowych w tym okresie.

Zatem taka możliwość istnieje również w sytuacji przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, do czasu zakończenia postępowania karnego. W ocenie Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia w rozpatrywanej sprawie zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy, wskazując dokładnie, jak sytuacja zawieszenia skarżącej oraz innych funkcjonariuszy w pełnieniu obowiązków służbowych, dezorganizuje pracę komórki organizacyjnej, w której pełnią służbę.

W ocenie Sądu I instancji o wadliwości zaskarżonej decyzji nie przesądza też podnoszony przez pełnomocnika skarżącej zarzut wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, by w sprawach, w których stan faktyczny jest analogiczny i dotyczą one funkcjonariuszy pełniących służbę w tych samych lub równorzędnych jednostkach organizacyjnych oraz z tych samych przyczyn zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków, posłużyć się w uzasadnieniach decyzji podobną argumentacją. Sąd I instancji uznał, że obszerne uzasadnienia tak zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej, wbrew zarzutom skargi, spełniają wymogi przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organy wskazały fakty, które uznały za udowodnione oraz dowody, na których się oparły, którym zaś odmówiły mocy dowodowej. Dotyczy to w szczególności podnoszonych kwestii dotychczasowej nienagannej służby pełnionej przez skarżącą oraz pominięcia zasady domniemania niewinności.

Okoliczność bowiem, że skarżąca pełniła dotychczas swoją służbę nienagannie, nie ma decydującego znaczenia w sprawie, gdyż w żaden sposób nie może usprawiedliwiać pozostawienia go w służbie wobec ponad 12-miesięcznego i trudnego do przewidzenia zakończenia okresu zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych. Natomiast w odniesieniu do kwestii pominięcia zasady domniemania niewinności Sąd I instancji stwierdził, że nie ma ona zastosowania w sprawie, gdyż to nie od ustalenia winy lub jej braku, lecz od zawieszenia w czynnościach służbowych ponad 12 miesięcy, uzależnione jest zastosowanie art. 105 pkt 10 u.s.c. Także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności jest nietrafny, albowiem organ odwoławczy, by nie powielać argumentacji organu pierwszej instancji, w całości ją podtrzymał, a nadto wyczerpująco odniósł się do zarzutów odwołania.

W ocenie Sądu I instancji całkowicie chybiony jest też zarzut naruszenia art. 130 § 11 i § 2 oraz art. 108 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych. Bowiem regulacja zawarta w przepisie art. 188 ust. 4 u.s.c., zgodnie z którą złożenie wniosków, o których mowa w ust. 1 i ust. 3 oraz odwołania, o którym mowa w ust. 2, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Co oznacza, że decyzja w sprawie zwolnienia ze służby, wydana na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy, jest natychmiast wykonalna, natomiast przepis art. 188 ust. 4 tej ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 130 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.W. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.:

1. - art. 105 pkt 10 w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez:
2. a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 u.s.c. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych Skarżącej, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych,
3. b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] lutego 2012 roku, nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,
4. c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2012 r., nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Szef Służby Celnej nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków;

oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w tym:
2. a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,
3. b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, nie wskazując na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,
4. c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.
5. - art. 130 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych i rozstrzyganie w treści decyzji o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, bądź też, o ile w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w ocenie skarżącej, organy w niniejszej sprawie stosując przepis art. 105 pkt 10 u.s.c. nie zrealizowały swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizowały tego upoważnienia, co do istoty. Organy instrumentalnie zastosowały wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Podniesiono, iż organ przyjął, iż zwolnienie - ze służby w trybie art. 105 pkt 10 u.s.c. może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącej nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku", stanowiące podstawę zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy o Służbie Celnej.

Podniesiono, iż wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, w analizowanej sytuacji, prowadzi do sprzeczności decyzji o zwolnieniu ze służby z treścią decyzji ostatecznej o przedłużeniu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzja o przedłużeniu zawieszenia postępowania nie została wykonana, nie wygasła (zawieszenie nie trwało do zakończenia postępowania karnego), nie została uchylona, lecz nadal znajduje się w obrocie prawnym. Takie działanie organu II instancji wprost narusza, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywateli do państwa.

W ocenie skarżącej organ wydając szereg decyzji opartych na jednym schemacie, stanowiącym dowód braku dążenia do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, a nadto naruszając zasady postępowania dowodowego, instrumentalnie wykorzystał upoważnienie do uznania administracyjnego. Nadto podkreślono, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia zasady dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 k.p.a. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie przyjął, że decyzja Dyrektora Izby Celnej nie narusza zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie organ w treści decyzji rozstrzygnął o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania. Przepis art. 188 ust. 4 u.s.c. stanowi jedynie, że złożenie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania decyzji. Z uwagi na fakt, że do postępowań w sprawach zwolnień ze służby stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 188 ust. 5 u.s.c.), wskazano, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu.

Zdaniem skarżącej przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszym postępowaniu bowiem kwestia ta nie została w inny sposób uregulowana w ustawie o Służbie Celnej. Podniesiono, że wskazana ustawa uchyla jedynie zastosowanie ogólnego art. 130 § 2 k.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W tym wypadku ustawa o Służbie Celnej zawiera szczegółowe w stosunku do art. 130 § 2 k.p.a. (ale już nie art. 130 § 1 k.p.a.) uregulowanie, tj. art. 188 ust. 4 u.s.c. Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że niedopuszczalne jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby celnej (wykonanie decyzji) z dniem doręczenia decyzji, tj. w czasie kiedy nie ulega ona wykonaniu, zgodnie z obowiązującym art. 130 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji.

Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powołanych przepisów należy uznać za nietrafny. Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając ten zarzut, wskazał na pominięcie przez Sąd I instancji uchybień jakimi obarczone było postępowanie przed organami celnymi, (tj., niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, przekroczenie granic uznania administracyjnego). Tymczasem uszło jego uwadze, że w tej sprawie obowiązkiem organów celnych było jedynie ustalenie, czy przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej zostały spełnione oraz wykazanie, z jakich przyczyn skorzystały one z możliwości zwolnienia skarżącej ze służby celnej na tej podstawie prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy celne podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby celnej zasadnie uznały, iż w sprawie wystąpiła fakultatywna podstawa zwolnienia, a interes skarżącej nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględnił unormowania zawarte w powołanych przez skarżącą przepisach i prawidłowo przyjął, że nie zostały one naruszone.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 130 § 1 k.p.a. oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie przepisy te nie miały zastosowania. Przepis art. 130 § 1 k.p.a. zawiera zasadę, zgodnie z którą decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast stosownie do § 2 art. 130 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Wyjątki od tej zasady określa § 3 art. 130 k.p.a., który stanowi, że przepisów o wstrzymaniu decyzji przewidzianych w § 1 i 2 nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z takim wyjątkiem.

W świetle art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej złożenie wniosków, o których mowa w ust. 1 i ust. 3 oraz odwołania, o którym mowa w ust. 2, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Z przepisu tego wynika, że samo złożenie środków odwoławczych nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem zawarta w nim regulacja stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 130 § 3 k.p.a. Oznacza to, że decyzje o zwolnieniu ze służby (art. 188 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 4 ustawy) podlegają wykonaniu przed terminem do wniesienia przewidzianych od nich środków odwoławczych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana regulacja materialnoprawna dotycząca ustania stosunku służbowego, funkcjonariusza służby celnej ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w takim przypadku ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza następuje z dniem doręczenia mu decyzji o zwolnieniu ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. W związku z powyższym, w takim przypadku przepis art. 130 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej, przez błędną wykładnię, wskazać należy, iż koncentrują się one na kwestionowaniu dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja o przedłużeniu mu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz stwierdzeniu, że decyzja o zwolnieniu skarżącego podjęta w ramach uznania administracyjnego realizowała zasadę proporcjonalności.

Stosownie do treści art. 105 pkt 10 cyt. u.s.c. funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Natomiast zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.c. funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl ust. 3 art. 23 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że każdy z tych przepisów reguluje odrębne kwestie. Przepis art. 105 pkt 10 cyt. ustawy określa fakultatywną podstawę zwolnienia ze służby, zaś art. 23 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. przedłużenie okresu zawieszenia.

W sprawie jest niesporne, iż Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. zawiesił skarżącą w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, a następnie kolejną decyzją z dnia [...] września 2009 r. okres ten przedłużył do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego. W dniu wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby celnej upłynął już okres 12 miesięcy, a prowadzone przeciwko niej postępowanie karne nie zostało zakończone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej do uznania organu celnego pozostawia decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku nie pełni służby z powodu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z prowadzonym wobec niego postępowaniem karnym. Celem omawianego przepisu jest umożliwienie organowi celnemu zwolnienia ze służby funkcjonariusza, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo, że od czasu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Jak wyżej wskazano jest to samodzielna fakultatywna podstawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej. Oznacza to, że fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przedłużeniu funkcjonariuszowi zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego wydanej na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 105 pkt 10 us.c., o ile spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie.

Przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy), świadczyłoby o bezprzedmiotowości takiej regulacji prawnej. Przesłanka zwolnienia jaką jest upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych byłaby zbędna, gdyż data zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej byłaby determinowana wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego. Wskazać należy, że postępowania przygotowawcze bądź karne trwają z reguły dłużej niż 3 miesiące i w takim przypadku organ celny jest uprawniony do rozważenia możliwości przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy upłynął 12 miesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza organ celny jest pozbawiony możliwości podjęcia działań zmierzających do zapewnienia prawidłowej realizacji powierzonych mu zadań i wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej na podstawie art. 105 pkt 10 omawianej ustawy.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia w tej sprawie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego była ocena, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy celne, wydając decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby, nie naruszyły zasady określonej w art. 7 k.p.a., która jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przypomnieć należy, iż uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem regulacja zawarta w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej przewiduje podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej w ramach uznania administracyjnego. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym.

Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko Sądu I instancji, który uznał, iż organy celne wykazały, dlaczego stwierdziły, że interes skarżącej nie mógł uzyskać przewagi nad interesem społecznym, w tym przypadku Służby Celnej. Analiza ta nie ograniczała się przy tym wyłącznie do nieobecności skarżącej w służbie z powodu zawieszenia jej w pełnieniu obowiązków służbowych, ale obejmowała także jej wpływ na możliwość prawidłowego organizowania służby i wykonywania zadań w Urzędzie Celnym w Zamościu, w którym skarżąca miała pełnić obowiązki służbowe. Dobro Służby Celnej i konieczność zapewnienia możliwości sprawnego realizowania powierzonych jej zadań wymagają, aby w gronie funkcjonariuszy znajdowały się osoby wolne od podejrzeń popełnienia przestępstw (zwłaszcza takich, z jakimi mamy do czynienia w tej sprawie). Z tego względu, interes skarżącej przejawiający się w chęci pozostania w służbie trudno uznać za obiektywnie słuszny i mogący uzyskać przewagę nad potrzebą zapewnienia autorytetu Państwa, które realizuje Służba Celna.

Przy wydaniu decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby nie doszło zatem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a przeprowadzone postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje bowiem celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ogranicza się ona jedynie do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności.

Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ocenić należy jako niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.