Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 stycznia 2008 r. odrzucił skargę Z. U. na pismo Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] w przedmiocie świadectwa służby.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skuteczność wniesienia skargi, a w konsekwencji też skuteczność uruchomienia procesu oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej zależy od dopuszczalności skargi. Jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest zaskarżenie takiej formy działania administracji, która w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlega kognicji sądu administracyjnego. Kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu I instancji, nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej wymienionej w powołanym przepisie, nie jest ani aktem ani czynnością z zakresu administracji dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska skarżącego co do tego, że pismo Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego informujące skarżącego o częściowym uwzględnieniu jego żądania sprostowania świadectwa służby z [...] marca 2007 r. i o niezasadności takiego żądania w pozostałym zakresie, jest postanowieniem.
Skarżący, jak argumentował Sąd, nie podał w jakim postępowaniu to,,postanowienie" miałoby zostać wydane, skoro nie poprzedzało go sformalizowane postępowanie administracyjne. Przyjmując jednak nawet, że pismo z [...] jest szczególnego rodzaju "postanowieniem" wydanym w postępowaniu administracyjnym, to bezspornie nie służy na nie zażalenie (art. 3 § 2 punkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Żaden z przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.), a także żaden przepis wspomnianego rozporządzenia, nie przewiduje, aby odmowa wydania świadectwa służby o żądanej treści podlegała instancyjnej kontroli. Nie może być uznane za przypadkowe, iż w innych przepisach pragmatycznych taka kontrola jest zapewniona (vide np. § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 23 stycznia 2003 r. w sprawie świadectw służby funkcjonariuszy Służby Więziennej, Dz. U. Nr 13, poz. 136, albo § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 maja 2004 r. w sprawie świadectw służby żołnierzy zawodowych, Dz. U. Nr 128, poz. 1344), zaś na gruncie przepisów dotyczących funkcjonariuszy CBA takiej kontroli nie przewidziano.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że gdyby nawet przyjąć, iż skarżący zaskarżył do sądu administracyjnego formę działania administracji podlegającą kognicji tych sądów to skarga i tak podlegałaby odrzuceniu, z uwagi na niewyczerpanie administracyjnego toku instancji, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. czy trybu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożył skarżący, wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania do Sądu I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego:
- 1. skutkującego nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. Nr 153, poz. 1270), to jest naruszenia przepisu art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) z uwagi na to, że sprawę o sygn. akt. II SA/Wa 1074/07 rozpoznawał i orzekał w niej nie trzeci sędzia, a pracownik sądu administracyjnego wskazany w art. 10 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jakim jest asesor sądowy;
- 2. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ich zastosowanie do sytuacji skarżącego z powodu uznania, że sprawa objęta skargą Z. U., prowadzona pod sygn. akt. II SA/Wa 1074/07, nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez ich nie zastosowanie w sprawie objętej skargą Z. U., prowadzonej pod sygn. akt. II SA/Wa 1074/07, ewentualnie - nie zastosowanie art. 149 cyt. ustawy w związku z art. 150 cyt. ustawy, albo art. 146 § 1 i 2 cyt. ustawy;
- 4. art. 141 § 4 w związku z art. 166 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy) na skutek spekulatywnego charakteru niejasnych wywodów w kwestii kwalifikacji prawnej charakteru wniesionej przez skarżącego skargi, a przez to niejasności co do zastosowanej podstawy prawnej i przyczyny tego rodzaju kwalifikacji w przedmiocie sposobu rozstrzygnięcia;
- 5. art. 62 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 18 września 2003 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1646), a zwłaszcza § 37 tego Regulaminu, wobec nie zarządzenia koniecznego skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy;
- 6. art. 62 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 17 § 1 i 2 tej ustawy oraz zwłaszcza § 23, 25 i 26 Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych wobec błędnego wyznaczenia składu orzekającego (z czym wiąże się również, choć nie tylko, zarzut nieważności postępowania zgłoszony na wstępie), jak też niewłaściwa kolejność rozpoznawania spraw przeciwko CBA nasuwająca podejrzenia o antycypowanie kolejnych rozstrzygnięć przez osoby ze składu orzekającego w tych sprawach.
Pełnomocnik skarżącego wystąpił ponadto o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości celem ustalenia przez Trybunał czy asesor sądowy może wydawać w indywidualnych sprawach obywateli wyroki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Niemniej jednak z uwagi na zarzut nieważności postępowania podniesiony przez pełnomocnika skarżącego w skardze kasacyjnej, zachodzi konieczność ustosunkowania się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ramach zarzuconej nieważności postępowania pełnomocnik skarżącego powołał się na przesłankę z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Podkreślić należy, iż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania dotyczących składu orzekającego, nie może być uwzględniony. Na mocy art. 26 § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych Prezes Naczelnego Sadu Administracyjnego może za zgodą Kolegium Sądu, powierzyć asesorowi sądowemu pełnienie czynności sędziowskich, tj. orzekanie w sprawach, w tym sądzie na czas określony. Zatem fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę na rozprawie w składzie dwóch sędziów i jednego asesora, nie oznacza, że naruszone zostały przepisy postępowania.
Sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Asesor sądowy [...] został mianowany asesorem w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie w trybie określonym w art. 26 § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych, a to oznacza, że nie można podzielić stanowiska strony skarżącej o niezgodności składu orzekającego, do którego został on wyznaczony.
Zaznaczyć należy, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już w tym zakresie. Wyrokiem z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06 orzekł o niezgodności art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał jednak, że przepis ten traci moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, a czynności asesorów sądowych, o których mowa w zakwestionowanym przepisie nie podlegają wzruszeniu na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji, tj. w trybie wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W uzasadnieniu tegoż wyroku, Trybunał wskazał, iż dopiero po upływie osiemnastomiesięcznego terminu odroczenia, w wypadku braku zmiany przez ustawodawcę zakwestionowanej normy – niniejsze orzeczenie doprowadzi do eliminacji niekonstytucyjnego przepisu z systemu prawa. Do tego jednak czasu rozstrzygnięcia wydawane przez asesorów są – z konstytucyjnego punktu widzenia – dopuszczalne.
Zważywszy zaś, że powierzenie asesorowi sądowemu pełnienia czynności sędziowskich w wojewódzkim sądzie administracyjnym ma zbliżony charakter, jak w sądzie rejonowym, zasadnym wydaje się odniesienie treści, a co za tym idzie także skutków przedstawionego powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, do instytucji asesora sądowego przewidzianej w Prawie o ustroju sądów administracyjnych i Prawie o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Tym samym, za dopuszczalne w świetle Konstytucji należy uznać pełnienie czynności sędziowskich przez asesorów, na zasadach określonych w powołanych ustawach regulujących organizację oraz procesowanie sądów administracyjnych do czasu upływu określonego przez Trybunał Konstytucyjny osiemnastomiesięcznego terminu odroczenia. W tej sytuacji należało stwierdzić, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji nie jest dotknięte nieważnością, a co za tym idzie rozważyć zarzuty złożonej skargi kasacyjnej.
W następnej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny pragnie ustosunkować się do wniosku pełnomocnika skarżącego o wystąpienie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym. Przedmiotem pytania do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości miałoby być jak wynika z treści skargi kasacyjnej ustalenie czy, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów i praktyką, asesorzy sądowi mają prawo do wydawania wyroków w indywidualnych sprawach obywateli.
W ramach tej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w pierwszej kolejności przytoczyć przesłanki dopuszczalności wystąpienia z tego rodzaju pytaniem do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Zgodnie z treścią art. 234 TWE pytanie prawne czy inaczej prejudycjalne może zostać skierowane do Trybunału w sytuacji wystąpienia trzech przesłanek łącznie. Po pierwsze pytanie prawne dotyczyć musi wykładni lub ważności przepisów prawa wspólnotowego, po drugie kwestia wykładni lub obowiązywania prawa wspólnotowego musi zostać podniesiona przed sądem lub trybunałem państwa członkowskiego i po trzecie rozstrzygnięcie tej kwestii jest konieczne do wydania przez sąd lub trybunał krajowy orzeczenia (czyli rozstrzygnięcia w sprawie). Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznaje, że ocena konieczności i zarazem doniosłości pytania prejudycjalnego należy do sądu, przed którym sprawa zawisła.
W ocenie, Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie i w zakresie w jakim wnioskuje o to pełnomocnik skarżącego nie ma konieczności występowania do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym, z uwagi na to, że rozstrzygnięcie tej kwestii przez Trybunał nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Argumentacja ta jest uzasadniona powołanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie asesorów sądowych, jak też uzasadnienia w ramach tej kwestii poczynionego powyżej przy omawianiu nieważności postępowania. Zagadnienie dopuszczalności wydawania wyroków przez asesorów sądowych zostało na gruncie prawa polskiego rozstrzygnięta już przez Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził niezgodność art. 135 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, odraczając tylko utratę mocy obowiązującej tego przepisu.
Przechodząc zaś do meritum, czyli do przedmiotu zaskarżonego orzeczenia wskazać trzeba, że zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie skarga do sądu administracyjnego, jak trafnie wywiódł Sąd I instancji, nie przysługiwała. Skarżący Z. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] w przedmiocie poinformowania skarżącego o częściowym uwzględnieniu jego żądania sprostowania świadectwa służby z [...] marca 2007 r. i o niezasadności takiego żądania w pozostałym zakresie. Stosownie do treści § 7 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie danych, jakie należy podać w świadectwie służby funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a także trybu wydawania i sprostowania służby oraz jego formularza (Dz. U. Nr 202, poz. 1487) funkcjonariusz zwolniony ze służby może w terminie określonym w art. 69 ust. 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby.
W razie uwzględnienia takiego wniosku funkcjonariuszowi wydaje się nowe świadectwo. Natomiast o nieuwzględnieniu wniosku o sprostowanie świadectwa służby przełożony, który wydał świadectwo zawiadamia funkcjonariusza w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. Pismo to jak wynika, z treści powołanego rozporządzenia, ma charakter informacyjny, nie jest decyzją administracyjną, ani też żadnym innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., co tym samym oznaczało, iż nie mogło ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego.
Pełnomocnik skarżącego w złożonej skardze kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia szeregu przepisów procesowych. Niemniej jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył przede wszystkim obszerny wywód stanu faktycznego sprawy inicjującej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić trzeba, że ustalenia tego rodzaju i opisywanie wszystkich zdarzeń, które doprowadziły do wystąpienia z wnioskiem o wydanie świadectwa służby, a następnie o jego sprostowanie, nie ma znaczenia z punktu widzenia zasadności skargi kasacyjnej, jak też dopuszczalności zaskarżenia przed sądem administracyjnym pisma informującego skarżącego o nieuwzględnieniu wniosku o sprostowanie świadectwa służby. Pełnomocnik skarżącego w złożonej skardze kasacyjnej nie wykazał, aby stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania braku kognicji sądu administracyjnego, było błędne, a tym samym nie można było uznać za zasadne naruszenia przez ten Sąd art. 58 P.p.s.a. Nie jest też zasadnym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż z uzasadnienia wyroku Sądu wyraźnie wynika na jakiej podstawie prawnej Sąd I instancji uznał niedopuszczalność skargi skarżącego.
W świetle natomiast argumentacji podniesionej powyżej należało uznać również niezasadność pozostałych zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, było prawidłowe i odpowiadało prawu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji postanowienia.