Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez M. K., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1018/16, którym oddalono jego skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r., nr [...], dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]na m.in. działkę nr [...]z obrębu [...]o pow. [...]m2, wydzieloną pod ulicę O. Prezydent skierował powyższą decyzję do J. Z. i M. Z.. W dniu [...]r. została zawarta umowa cesji wierzytelności pomiędzy J. Z., (synem F. i M.), M. Z. (córką S. i J.) zwanymi dalej łącznie cedentem, a M. K., zwanym cesjonariuszem. W § 2 ust. 1 umowy, Cedent oświadczył, że jest wierzycielem [...]na mocy wskazanej decyzji podziałowej i z tego tytułu przysługują mu prawa do odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 umowy, Cedent przelał nieodwołalnie na Cesjonariusza wierzytelność określoną w § 2 ust. 1 i 2 umowy a Cesjonariusz na powyższe wyraził zgodę.
Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...]r., skierowanym do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy B., zatytułowanym "zaproszenie do negocjacji odszkodowania", ustaliła termin negocjacji na dzień [...]r. a następnie pismem z dnia [...]r. skierowanym do organu stwierdziła, że negocjacje nie odbyły się z uwagi na niestawiennictwo przedstawiciela Urzędu [...]. W odpowiedzi delegatura BGN w Dzielnicy B. pismem z dnia [...]r. poinformowała skarżącego m.in. o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego celem przeprowadzenia uzgodnień, jak również poinformowała, że przed podjęciem cywilnoprawnych negocjacji muszą zostać dokonane odpowiednie czynności je poprzedzające, jak zbadanie stanu prawnego nieruchomości, w tym z chwili podziału nieruchomości, dokonanie stosownej analizy prawnej i ekonomicznej. Ponadto organ poinformował, że m.in. z uwagi na fakt, iż ze strony Miasta [...] (będącego podmiotem publicznoprawnym) do negocjacji przystępuje komisja powoływana zarządzeniem Prezydenta [...], składająca się z minimum pięciu osób, w skład której wchodzą pracownicy Urzędu [...], miejscem negocjacji jest każdorazowo określona ze strony Miasta [...]siedziba Urzędu [...]. Tym samym proponowane przez stronę miejsce negocjacji nie mogo zostać uznane za właściwe. Następnie pismem z dnia [...]r. Delegatura poinformowała, że negocjacje w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania za grunt stanowiący przedmiot wniosku nie odbyły się.
Pismem z dnia [...]r., skarżący wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n., za przedmiotowy grunt wydzielony pod drogę. Jednocześnie poinformował, że negocjacje wyznaczone na dzień [...]r. nie doszły do skutku; organ nie podjął rozmów dotyczących wysokości oraz terminu wypłaty odszkodowania jak i nie poinformował strony o ewentualnej odmowie prowadzenia negocjacji. Z tych względów strona nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie negocjacji i uznaje ten etap za zakończony.
Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Prezydent [...]odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując, że nie został wyczerpany tryb postępowania z art. 98 ust. 3 cyt. u.g.n. i dopiero po bezskutecznym przeprowadzeniu negocjacji będzie możliwe wszczęcie postępowania odszkodowawczego. Prezydent wskazał, że powyższy przepis statuuje zasadę, iż przeprowadzenie uzgodnień jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Inicjatywa wszczęcia uzgodnień może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego jak i właściwego organu. Czynność ta ma charakter cywilno - prawny i realizowana jest w drodze umowy, poza trybem postępowania administracyjnego. Bez przeprowadzenia uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu zażalenia M. K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując na zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji.
W skardze M. K. zarzucił naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że negatywny wynik rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę gruntu, stanowiący przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne przy podziale nieruchomości, musi być potwierdzony protokołem podpisanym przez organ oraz wywłaszczonego oraz niedokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w sprawie nie zakończono negocjacji i nie zachodzi przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i podniósł, że organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały dyspozycję art. 98 ust. 3 u.g.n. i przyjęły, że przepis ten statuuje zasadę, że odszkodowanie to ma być "uzgodnione" między właścicielem a właściwym organem. Oznacza to, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się korespondencja strony i organu pierwszej instancji dotycząca przeprowadzenia rokowań oraz "Protokół z negocjacji" z dnia [...]r., podpisany jednostronnie przez pełnomocnika skarżącego, a także pismo Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy B. z dnia [...]r., informujące, że negocjacje w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania się nie odbyły. Nadto załączono do nich pismo organu skierowane do pełnomocnika strony o wyjaśnienie wątpliwości związanych z umową cesji i odpowiedź na to pismo. Zatem - w ocenie Sądu I instancji - nie można zgodzić się ze stwierdzeniem strony, że negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym w sytuacji, kiedy nie zostały jeszcze podjęte z uwagi na konieczność wyjaśnienia spornej okoliczności, kto jest uprawnionym do odszkodowania, a tym samym kto może być stroną prowadzonych negocjacji. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie było możliwości rozpoczęcia jakichkolwiek rokowań.
W skardze kasacyjnej M. K., na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej P.p.s.a., zarzucił:
- naruszenie art. 21 Konstytucji RP przez przyjęcie, że odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona, pomimo, że doszło do wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, a odszkodowanie pomimo przeprowadzenia negocjacji nie zostało wypłacone;
- art. 98 ust. 3 u.g.n. na skutek przyjęcia, że negatywny wynik rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania musi być potwierdzony protokołem podpisanym przez organ oraz wywłaszczonego, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe uznanie, że negocjacje się nie odbyły a skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego tym przepisem.
Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:
- naruszenie art. 7 w zw. z art. 28 K.p.a. na skutek oddalenia skargi, chociaż z ustaleń Sądu wynikało, że organ nie dokonał wystarczających ustaleń dotyczących kręgu osób uprawnionych do odszkodowania;
- art. 61a K.p.a. przez przyjęcie, że zachodzą w sprawie przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na skutek nieprzeprowadzenia negocjacji;
- art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nienależytego przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia i nieustosunkowania się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.;
- art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. na skutek błędnego ustalenia, że w sprawie negocjacje się nie odbyły.
Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14, dotyczący cywilnoprawnego charakteru czynności i oświadczeń negocjacyjnych oraz otwarcia drogi postępowania o ustalenie odszkodowania, gdy negocjacje nie przynoszą pomyślnego wyniku w rozsądnym czasie. Ponadto zwrócił uwagę na to, że osoba wywłaszczona musi mieć gwarancje uzyskania odpowiedniego odszkodowania w rozsądnym terminie. Skarżący podniósł, że zaprosił do podjęcia negocjacji Prezydenta [...], a mimo to nie zostały one przez organ podjęte. Oddalenie skargi narusza tym samym art. 21 Konstytucji RP. Ponadto zwrócił uwagę na sprzeczność wynikającą z podniesionych przez Sąd I instancji wątpliwości co do prawidłowości ustalenia przez organ kręgu stron postępowania oraz nie uwzględnienia tego jako podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia. Naruszenie art. 61a K.p.a. przejawiło się w tym, że jest to przepis formalny, mający zastosowanie na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, natomiast skarżącemu nie odmówiono przymiotu strony, a przyczyną jego zastosowania była ocena materialnoprawnego elementu sytuacji procesowej obywatela. Błędnie Sąd wskazał też na pytania organu związane z wątpliwościami co do treści umowy cesji jako na okoliczności istotne dla sprawy, podczas gdy był to jedynie wybieg mający na celu przedłużenie czynności i opóźnienie wypłaty odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, ale skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Istota sporu i to zarówno w wymiarze materialnoprawnym jak i procesowym sprowadza się do wyjaśnienia, czy podejmowane przez strony czynności stanowiły rokowania o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. i czy stanowiły one wystarczająca przesłankę do wszczęcia postępowania o odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę, które ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do ust. 3 - za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Artykuł 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje zatem dwojaki tryb ustalenia odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości, wydzielonej, w wyniku podziału, pod drogi publiczne: uzgodnienie między właścicielem a właściwym organem reprezentującym podmiot publiczny, na rzecz którego przeszła własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, albo ustalenie odszkodowania decyzją administracyjną, wydaną na wniosek byłego właściciela przez organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania. Tryby te następują po sobie w tym znaczeniu, iż jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania drogą rokowań wówczas b. właściciel ma prawo wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Drugi tryb – administracyjnoprawny – może być zatem wdrożony, jeżeli nie dojście do uzgodnień.
Organ administracji zobligowany jest zatem zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Nie muszą się one oczywiście zakończyć porozumieniem, co więcej w przypadku, gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania, powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 963/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13 – zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).
Przypomnieć też trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w tego rodzaju sprawie nie jest konieczne objęcie – w drodze wykładni prokonstytucyjnej – bezczynności organu w dokonaniu uzgodnień z art. 98 ust. 3 u.g.n. kognicją sądu administracyjnego, gdyż prawo jednostki do procesu zostało zabezpieczone przez ustawodawcę w odmienny sposób. Mianowicie, jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, wówczas strona może wystąpić o ustalenie odszkodowania do starosty (zob. postanowienie NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14, zam. w CBOSA).
Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie w dniu [...]r. zaprosił do negocjacji reprezentujący Prezydenta W. organ (Delegaturę Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy B.) i negocjacje te nie doszły do skutku. W odpowiedzi z dnia [...]r. organ zakwestionował pełnomocnictwo reprezentującego skarżącego radcy prawnego P. M., żądając pełnomocnictwa potwierdzonego notarialnie oraz poinformował stronę, że wnioski o odszkodowanie za zajęte pod drogi działki są rozpatrywane chronologicznie wg. daty wpływu, przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia odpowiednich środków w budżecie [...]. Zastrzegł też, że przeprowadzenie negocjacji będzie możliwe m.in. przy uwzględnieniu tych kryteriów. Nie uznał za dogodne zaproponowanych przez stronę terminów odbycia negocjacji oraz miejsca ich przeprowadzenia, wskazując, że miejscem negocjacji winna być siedziba Urzędu [...].
W przywołanym piśmie organ nie zaproponował nowego terminu i w tym zakresie stwierdził, że propozycja terminu i miejsca negocjacji zostanie wskazana po dokonaniu opisanych wyżej uzupełnień i czynności.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że chociaż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. wymaga dokonywania uzgodnień, to – podobnie jak w odniesieniu do rokowań – nie ma regulacji wskazujących, jak uzgodnienia te miałyby przebiegać ani w jakich okolicznościach uznać można, że do uzgodnienia nie doszło. Kwestia ta, jako okoliczność faktyczna, musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy. Nie budzi jednak wątpliwości, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź informuje o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia wskazana w ww. przepisie (E. Bończak-Kucharczyk "Komentarz aktualizowany do art. 98 u.g.n." – System Informacji Prawnej LEX i przywołany przez autorkę wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14).
Błędnie zatem Sąd I instancji uznał, podzielając stanowisko organów, że w sprawie nie został wyczerpany tryb uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Ewidentnie obstrukcyjne stanowisko organu I instancji, który mimo prawidłowego zaproszenia do negocjacji ze strony skarżącego (nie znajduje oparcia w przepisach prawa żądanie pełnomocnictwa poświadczonego notarialnie dla sporządzenia pisma zapraszającego do negocjacji), nie zareagował w sposób właściwy, a w szczególności nie wskazał terminu i miejsca ich przeprowadzenia, dogodnych dla organu, oraz poinformował o aktualnym braku środków finansowych (które miały być dopiero zabezpieczone w budżecie w bliżej nieokreślonej przyszłości) pozwala uznać, że ziściła się przesłanka nie dojścia do porozumienia, wskazana w ww. przepisie, gdyż po stronie organu nie było woli dojścia do porozumienia w rozsądnym terminie.
Za usprawiedliwione zatem należało uznać zarówno zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego (art. 98 ust. 3 u.g.n.) jak i procesowego art. 61a K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a., a pośrednio także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. nie można interpretować jako dodatkowego progu formalnego, utrudniającego obywatelowi, którego wywłaszczono z jego własności, uzyskanie słusznego odszkodowania, ale wyłącznie jako przepis umożliwiający jak najszybsze (bez kosztownej i długotrwałej procedury administracyjnej) i zgodne z oczekiwaniami strony wywłaszczonej ustalenie jego wysokości.
Niezasadny okazał się jedynie zarzut kasacyjny naruszenia art. 7 w zw. z art. 28 K.p.a., gdyż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie kwestionował przymiotu strony jeśli chodzi o osobę skarżącego, czego wyrazem było chociażby merytoryczne rozpoznanie skargi a nie jej odrzucenie.
W tym stanie rzeczy, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Prezydenta [...]z dnia [...]r., nr [...].
Orzeczenie o kosztach postępowania za obie instancje uzasadniają przepisy art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.