Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2020 r., na podstawie art. 151a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a., oddalił sprzeciw [...] i [...] od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. i przekazującej do ponownego rozpatrzenia sprawę dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gminie [...], powiecie [...], oznaczoną jako działki [...],[...],[...], [...],[...],[...], która decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia 7 marca 2017 r. została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi S-6 na odcinku [...] -[...].
Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) co określa cel i kierunek prowadzonego przez Sąd postępowania. Sąd w pełni podzielił ocenę Ministra Rozwoju w kwestii nieprawidłowości operatu szacunkowego, która dyskwalifikuje go jako dowód stanowiący podstawę ustalenia wartości nieruchomości. A niezbędność sporządzenia nowego operatu szacunkowego leży w gestii organu pierwszej instancji, zatem za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego o celowości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy temu organowi.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] i [...] reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli zarzuty:
- naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:
- art. 135 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65, dalej "u.g.n.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oszacowanie plantacji jodły kaukaskiej stanowiącej plantację kultur wieloletnich powinno zostać dokonane w oparciu o treść art. 135 ust. 5 u.g.n., podczas gdy sposób szacowania plantacji kultur wieloletnich określa art. 135 ust. 6 u.g.n.,
- art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony w dniu 23 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę [...] nie może stanowić miarodajnego dowodu o wartości nieruchomości, gdyż biegły dokonał w nim wyceny plantacji jodły kaukaskiej w oparciu o art. 135 ust. 6 u.g.n., a nie art. 135 ust. 5 u.g.n., podczas gdy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych,
- art. 157 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez organ II instancji merytorycznej oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony w dniu 23 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę [...] bez zwrócenia się do właściwej organizacji rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego;
- naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania, a mianowicie;
- art. 151a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r., znak [...] naruszającej art. 138 § 2 k.p.a., która w sposób nieuzasadniony przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekli się rozprawy.
W piśmie z dnia 11 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej poprzez jego rozszerzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Tytułem uwag natury ogólnej, zauważyć należy, że przytoczenie w skardze kasacyjnej przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinuje zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, bowiem w odróżnieniu od sądu I instancji, sąd kasacyjny nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest więc wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej sprzeciwem decyzji. Strona redagując zarzuty winna przywołać określony przepis ustawy procesowej w powiązaniu z określoną normą procesową lub materialnoprawną, która w jej ocenie została naruszona. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw, przyjmując za podstawę art. 151a § 2 p.p.s.a., a zatem autor skargi kasacyjnej powinien powiązać tę normę z przepisami prawa, które w jego ocenie zostały naruszone. Skarga kasacyjna zawiera kilka zarzutów jednak żaden z nich nie jest prawidłowo powiązany z przepisem ustawy procesowej. Zarzut naruszenia art. 151a p.p.s.a. powołany został nieprezyjnie, bowiem przepis ten zawiera kilka jednostek redakcyjnych - żadnej z nich nie wskazano jednak w zarzucie. Wskazana wadliwość zarzutów nie dyskwalifikuje jednak wniesionej skargi kasacyjnej. Niezależnie bowiem, od wadliwości w zakresie konstrukcji przedstawionych zarzutów, w myśl art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosi się do wszystkich zarzutów powołanych w podstawach kasacyjnych, jeśli wskazane zostały przepisy prawa procesowego i materialnego, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny (patrz: uchwała składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
Zarzuty te jednak okazały się nieusprawiedliwione.
Wyjaśnić należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Regulacja zawarta w tym przepisie zawęża kontrolę sądową do oceny – jedynie - przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zastosować omawiany przepis, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy nie może bowiem godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki NSA z: 4 czerwca 2019 r. I OSK 1088/19; z 19 marca 2019 r., I OSK 509/19; z 23 stycznia 2020 r. I OSK 1541/19, publ: internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych - CBOSA).
Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję z 11 marca 2020 r prawidłowo podzielił stanowisko Ministra Rozwoju, iż w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z uwagi na istotne wady operatu szacunkowego z 26 listopada 2018 r. i konieczność sporządzenia nowego operatu. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2018, poz. 1474 ze zm., dalej: specustawa drogowa). W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, operat szacunkowy jest podstawowym dowodem, w oparciu o który następuje ustalenie wysokości tego odszkodowania. Wprawdzie, w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, okoliczność ta sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ odwoławczy może uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu. Jednak gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną lub z innymi dowodami, które podważają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednocześnie, organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, gdyż stanowiłoby to przekroczenie jego kompetencji zawartych w art. 136 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. (por. wyroki NSA: z 19 września 2019 r., I OSK 2236/19 i z 26 lutego 2020 r. I OSK 216/20). Przywołane przez organ odwoławczy nieścisłości i braki operatu z 26 listopada 2018 r., niewątpliwie świadczą o istotnych wadach w zebranym materiale dowodowym, co w konsekwencji prowadzić musi do wydania decyzji kasacyjnej. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., chociaż organ odwoławczy wprost nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to z kontekstu rozważań i uwypuklonych nieprawidłowości w przedstawionych operatach wynika jakie czynności organ I instancji winien przedsięwziąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Nie doszło więc do obrazy art. 138 § 2 k.p.a. powiązanego w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia art. 151a p.p.s.a.
Sąd I instancji zasadnie podzielił ocenę organu odwoławczego o nieprawidłowościch operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że biegły pominął opis nieruchomości z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Ponadto, operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości. Podobieństwo przyjętych do porównania nieruchomości, nie może budzić wątpliwości. W przedmiotowym operacie szacunkowym brak opisu nieruchomości pod względem cech porównawczych, odbiera możliwość weryfikacji poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Brak wyszczególnienia w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości nie pozwala dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca, ustalając określone wartości współczynników korygujących dla wycenionej nieruchomości. Podobne zastrzeżenia budzi również sam zbiór wymienionych przez biegłego w operacie szacunkowym nieruchomości podobnych. Z dołączonych do akt sprawy wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego Grzegorza Kostki z dnia 18 listopada 2019 r. oraz przedłożonego przez stronę pisma Wójta Gminy Będzino z dnia 26 lutego 2019 r. wynika, że do zbioru nieruchomości porównawczych biegły przyjął także nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Tymczasem drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi, gdyż stanowią teren pozostający w prywatnym władaniu. Jednocześnie ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej), a więc transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogą stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną. Tym samym - z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną - transakcje nieruchomości nabywanych pod drogi niepubliczne słusznie organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji, uznały za niepodobne. W konsekwencji podzielić należy ocenę, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego z 26 listopada 2018 r. naruszono § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), który to przepis określa rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.
Trafnie Sąd I instancji wskazał, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W szczególności, zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rozpoznając sprawę, organ administracji miał prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Nie miał zaś obowiązku korzystać z instytucji przewidzianej przepisem art. 157 u.g.n. i zwracać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji nie naruszł więc art. 157 ust. 4 u.g.n., który przewiduje weryfikację operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości. Dodatkowo należy podnieść, że ustawodawca instytucję oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców traktuje jako wyjątkową. Stanowi o tym art. 157 ust. 2 u.g.n., że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 tegoż przepisu. Zastosowanie więc art. 157 ust. 4 u.g.n. będzie mieć miejsce wówczas gdy organ wydający decyzję lub sąd kontrolujący wydaną w sprawie decyzję uzna to za niezbędne. Takiego warunku nie stanowi natomiast ocena niezbędności dokonana przez stronę, bowiem strona sama może zwrócić się o taką ocenę do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 157 ust. 4 u.g.n. należy uznać za pozbawiony podstaw.
Z kolei, przedłożony organowi odwoławczemu operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony w dniu 23 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] zasadzniczo różni się od operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji. Zarówno co do przyjętych do porównywania nieruchomości, w szczególności ich wartości, a także podstawy prawnej wyceny poszczególnych elementów nieruchomości, w tym stanowiska odnośnie plantacji jodły kaukaskiej. Nie mógł więc stanowić podstawy do orzekania reformatoryjnego przez organ odwoławczy. Prowadziłoby to bowiem do do sytuacji, podnoszonej już wcześniej, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co naruszałoby podstawową zasadę postępowania administracyjnego, dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa różne organy administracji. A postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 15 k.p.a.).
Kwestią zasadniczo różnicującą przedstawione przez rzeczoznawców wyceny nieruchomości stanowiła odmienna kwalifikacja plantacji jodły kaukaskiej, a co za tym idzie sposób wyceny tych nasadzeń i wartość końcowa nieruchomości, która ma istotny wpływ na wysokość odszkodowania. Trafnie organ odwoławczy podkreślił, że plantacja została założona w okresie sierpień-wrzesień 2016 r. i posadzono sadzonki 3 letnie, które po ok. 6-8 latach mogą zostać sprzedane jako choinki świąteczne, jednak do tego czasu plantacja nie będzie przynosiła żadnych pożytków. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 26 listopada 2018 r. zaliczył plantację do plantacji kultur wieloletnich z jednym plonem na koniec okresu, wycenę opierając na art. 135 ust. 5 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przy określaniu wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia. Biegły wyjaśnił, że wycięcie drzew jodły kaukaskiej z całej powierzchni działki powoduje zmianę wartości nieruchomości, a zatem wycięcia jodły kaukaskiej nie można zaliczyć do utraconych pożytków w rozumieniu art. 135 ust. 6 u.g.n. Przy czym bezspornie w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na wycenianej plantacji nie było jeszcze drzewek jodły kaukaskiej nadających się do sprzedaży. A faktu tego nie podważa żadne z opracowań przedstawionych przez pełnomocnika byłych właścicieli. Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko niezmiennie kwestionuje przyjęte przez organ odwoławczy i zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki zapatrywanie o prawidłowo przyjętej podstawie z art. 135 ust. 5 u.g.n. do wyceny plantacji jodły kaukaskiej. Skarżący kasacyjnie przedstawiając w uzupełnieniu uzasadnienia skargi kasyjnej argumentację popartą wnioskami z orzecznictwa i literatury przedmiotu, zmierzającą do zakwestionowania stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, nie wykazał by przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego Grzegorza Kostkę założenie, że przy wycenie jodły kaukaskiej, jej wyciecie nie może być zaliczone do utraconych pożytków w rozumieniu art. 135 ust. 6 u.g.n., było błędne. Wartość plantacji jodły kaukazkiej oszacowano jako koszty założenia plantacji, powstałej na przełomie sierpnia i września 2016 r. i jej pielęgnacji do dnia wywłaszczenia tj. 7 marca 2017 r. Okres istnienia plantacji, podawany w obu przedstawionych operatach szacunkowych był podobny i dla potrzeb ustalenia odszkodowania istotne było, iż wynosił około pół roku. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast przepis art. 135 ust. 6 u.g.n. znajduje zastosowanie przy określaniu wartości plantacji kultur wieloletnich, gdzie szacuje się koszty założenia plantacji i jej pielęgnacji do czasu pierwszych zbiorów oraz wartość utraconych pożytków w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia pełnego plonowania. Sumę kosztów i wartość utraconych pożytków zmniejsza się o sumę rocznych odpisów amortyzacyjnych, wynikającą z okresu wykorzystania plantacji od pierwszego roku plonowania do dnia wywłaszczenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia 135 ust. 5 u.g.n., przy weryfikacji przyjętej podstawy do określenia wartości nieruchomości, w części objętej nasadzeniami jodły kaukazkiej.
Dokonana w tym zakresie ocena nie ograniczała wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy, w myśl art. 154 u.g.n., uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Z regulacji zawartej w cytowanym przepisie wynika, że to na rzeczoznawcy majątkowym spoczywa obowiązek dokonania wyboru takiej metodologii wyceny, która będzie adekwatna przede wszystkim do celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, jej przeznaczenia oraz stanu nieruchomości, uwzględniając dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Biegły rzeczoznawca majątkowy nie dokonuje wyceny nieruchomości i nie sporządza operatu szacunkowego w sposób dowolny. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego ściśle określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Regulacje dotyczące podstaw prawnych wyceny nieruchomości wywłaszczanych lub przejmowanych pod drogi opierają się na dyspozycjach zawartych w art. 130, 134 i 135 u.g.n. W szczególności, z przepisu art. 135 u.g.n., wynikają zasady kwalifikacji poszczególnych składników nieruchomości, dla których przewidziane są odmienne sposoby wyceny. Przy określaniu wartości w stosunku do gruntu, budynków, drzewostanu leśnego, czy plantacji wieloletnich kultur, obowiązują odmienne i ściśle określone wymogi, uwzględniające specyfikę każdego z tych elementów nieruchomości. Zaś przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny, w § 36 regulują zasady określania wartości nieruchomości, w zależności od form ich nabycia.
Uwzględniając powyższe uwarunkowania, nie można zarzucić Sądowi I instancji, by z obrazą art. 154 u.g.n. dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Przy czym podkreślenia wymaga raz jeszcze, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., I OSK 2606/20, LEX nr 3119466). Stąd powyższa ocena, która prowadzi do konkluzji, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 135 ust. 5, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 4 u.g.n. oraz art. 151a p.p.s.a. nie zdołały podważyć prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przepis art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.