Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., II SA/Łd 663/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- prawa materialnego, tj.:
- art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U.2021.877 ze zm.), dalej jako "u.p.o.u.a.", przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma ta odnosząc się do "spraw o zaliczkę alimentacyjną", pomija swym zakresem "należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek" (do których prawo powstało do dnia wejścia w życie tej ustawy), a w konsekwencji nie może stosować się do spraw mających za przedmiot rozłożenie na raty należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych, co spowodowało wadliwą odmowę zastosowania ww. przepisu do stanu faktycznego sprawy;
- art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. przez błędną wykładnię, co przejawia się w przyjęciu, że powołany przepis ma również zastosowanie do zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. 2005.86.732 ze zm.) zwanej dalej "u.p.d.a.", a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 u.p.o,u.a. w przedmiotowej sprawie, zamiast art. 16 u.p.d.a. w związku z treścią norm intertemporalnych tj. art. 41 i następnych u.p.o.u.a.
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej, jak i decyzji ją poprzedzającej, z powodu rzekomych naruszeń norm prawa materialnego i procesowego, podczas gdy naruszenia te nie miały miejsca, a Kolegium prawidłowo orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie rozłożenia na raty kwoty należności P. P. z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na rzecz S. P., powiększonej o 5%, tj. kwoty w wysokości 5.650,16 zł;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że Kolegium nie było zobligowane do umorzenia w całości postępowania administracyjnego w związku z bezprzedmiotowością postępowania wynikającą z braku materialnej podstawy prawnej w art. 16 u.p.d.a w zw. z art. 41 u.p.o.u.a.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, a w konsekwencji związanie organów administracyjnych nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania, co nastąpiło z powodu naruszenia norm materialnych albowiem w przypadku, niewłaściwej wykładni art. 41 u.p.o.u.a. uzasadnienie orzeczenia nie może być uznane za prawidłowe, a zalecenia co do ponownego rozpoznania sprawy są zbędne.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w razie nie uznania tegoż wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W motywach skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej uzasadniono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Z treści zarzutów kasacyjnych wynika, iż kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje możliwości objęcia dyspozycją art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych pod rządami wcześniejszej ustawy, tj. na podstawie przepisów u.p.d.a. Zagadnienie to wielokrotnie było przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, stąd aktualnie wypada zaakcentować, iż istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy dyspozycja art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. wyklucza możliwość podjęcia rozstrzygnięć w przepisie tym przewidzianych wobec należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie przepisów u.p.d.a.
Udzielając odpowiedzi należy rozpocząć od przypomnienia, że przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. pozwala organowi właściwemu wierzyciela, na wniosek dłużnika alimentacyjnego, umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, iż dokonując wykładni tegoż przepisu niewystarczające jest odwołanie się tylko do wyników wykładni językowej ale konieczne jest uwzględnienie wykładni funkcjonalnej i systemowej, a stosując odpowiednią wykładnię należy wziąć pod uwagę, że nie jest dopuszczalna interpretacja normy prawnej w oderwaniu od kontekstu całej ustawy, w której jest ona zamieszczona, jak i całego systemu prawa, w którym norma ta istnieje (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2011 r., I OSK 1095/11; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2013 r., I OSK 534/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazywano w tym zakresie, iż w zasadzie tożsame z tą regulacją prawną rozwiązania zawierały poprzednio obowiązujące w tym zakresie akty prawne. W ustawie z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz.U.1991.45.200 ze zm.), przepis art. 17 stanowił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może w szczególnie uzasadnionych wypadkach umorzyć należności funduszu alimentacyjnego od osób zobowiązanych do alimentów oraz od osób, które bezpodstawnie pobrały świadczenia z tego funduszu. Obecnie, na mocy art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.139.9920 ze zm.), w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z sytuacją zdrowotną lub rodzinną osoby, przeciwko której jest prowadzona egzekucja alimentów, lub osoby zobowiązanej do zwrotu bezpodstawnie pobranych świadczeń z funduszu, likwidator może umorzyć, rozłożyć na raty lub odroczyć termin płatności należności likwidowanego funduszu z tytułu wypłaconych lub bezpodstawnie pobranych świadczeń z funduszu. Natomiast zgodnie z treścią art. 16 u.p.d.a. organ właściwy wierzyciela mógł umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Wobec tego, a nadto biorąc pod uwagę przepisy art. 2 i art. 32 Konstytucji RP stanowiące, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny uznawał, iż przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" obejmuje również należności powstałe pod rządami u.p.d.a., a zatem także z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Inna wykładnia art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. powodowałby nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2011 r., I OSK 1095/11; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2013 r., I OSK 534/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r., I OSK 2597/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jakkolwiek powyższe uwagi obejmowały sprawy o umorzenie należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, to jednak trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż rozważania te pozostają aktualne na gruncie spraw tyczących wniosku dłużnika alimentacyjnego o rozłożenie ww. należności na raty. W dotychczasowym orzecznictwie zwracano bowiem uwagę na treść przepisów przejściowych, tj. art. 41, art. 42 i art. 43 u.p.o.u.a., które wskazują do jakich rodzajów spraw mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Są to kolejno: sprawy o zaliczki alimentacyjne (art. 41), sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne (art. 42), sprawy egzekucji należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (art. 43). Analiza tych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, iż brak jest przekonywujących argumentów aby zakres przepisu art. 41 u.p.o.u.a., określony jako "sprawy o zaliczki alimentacyjne", interpretować w sposób rozszerzający i uznawać, że obejmuje on także sprawy o należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej. Gdyby ustawodawca zamierzał zakresem tego przepisu objąć wszelkie sprawy, jakie mogą powstać w związku z zaliczkami alimentacyjnymi, wówczas wskazanie w kolejnych przepisach rodzajów spraw i reguł intertemporalnych byłoby zbędne. W ww. przepisach intertemporalnych u.p.o.u.a., wśród wymienionych rodzajów spraw nie ma natomiast spraw dotyczących należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek. Tym samym uznać należy, że do tych spraw nie mają zastosowania przepisy dotychczasowe lecz aktualnie obowiązujące przepisy u.p.o.u.a., a zatem także art. 30 ust.
- (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2011 r., I OSK 1095/11; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2013 r., I OSK 534/12; wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., I OSK 3340/15; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r., I OSK 2087/17; wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r., I OSK 2597/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zapatrywanie prawne jest niekwestionowane w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skoro w badanej sprawie rozpoznaniu podlega wniosek dłużnika o rozłożenie na raty należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, a nie sprawa o samą zaliczkę, to trafne jest stanowisko Sądu I instancji, zarówno w aspekcie braku możliwości oceny tegoż wniosku na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów u.p.d.a., w tym art. 16 tejże ustawy, jak i w zakresie wskazania przepisu art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., jako podstawy prawnej załatwienia tegoż wniosku. Bezzasadne są zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 i art. 41 u.p.o.u.a.
W konsekwencji nie można także podzielić stanowiska skargi kasacyjnej tyczącego zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Zarzuty w tym zakresie podniesione zostały jako procesowe dopełnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego i bazują na założeniu zasadności tych ostatnich. Brak prawnych możliwości zastosowania do oceny wniosku dłużnika alimentacyjnego dotychczasowych przepisów, w tym art. 16 u.p.d.a., nie pozwala natomiast skonstatować braku podstawy prawnej badanej sprawy administracyjnej. Wniosek dłużnika alimentacyjnego o rozłożenie na raty należności wypłaconych z tytułu zaliczek alimentacyjnych nie jest bezprzedmiotowy na gruncie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., a tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji nie budzi także zastrzeżeń poprawność wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w motywach zaskarżonego wyroku, sprowadzających się do konieczności oceny wniosku dłużnika alimentacyjnego na gruncie przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. Zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w tym zakresie niezasadny. Nie budzi także zastrzeżeń zastosowany przez Sąd I instancji przepis wynikowy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., skoro błędna interpretacja norm prawa materialnego prowadziła do zaniechania ustalenia okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia dyspozycji art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.