Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 612/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na postanowienie [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.), dalej: "u.w.l.", Prezydent Miasta [...] odmówił [...] wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 3 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...].
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] utrzymało w mocy powyższe postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że budynek mieszkalny zlokalizowany w Poznaniu przy ul. [...] ma status budynku jednorodzinnego, w którym możliwe jest wyodrębnienie nie więcej niż dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych, zatem nie było możliwe wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy wydzielono w budynku trzy takie lokale.
[...] wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie [...] zarzuciła organowi naruszenie:
- 1. przepisów postępowania tj.:
- – art. 219 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że zachodzi podstawa do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, podczas gdy materiał dowodowy, jak i wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali powinny doprowadzić Prezydenta Miasta Poznania do wydania zaświadczenia,
- – art. 218 § 2 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o cały materiał dowodowy, który miał istotne znaczenie w sprawie, co doprowadziło organ do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka do wydania zaświadczenia,
- 2. przepisów prawa materialnego, tj.:
- – art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej: P.b.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania brak było podstaw do stosowania kryteriów wynikających z P.b. i przepisów wykonawczych do tej ustawy;
- – art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż nie mamy do czynienia z samodzielnym lokalem mieszkalnym, co doprowadziło organ do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 217 K.p.a., zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego – nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącej, że organy nie wyjaśniły dostatecznie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania zaświadczenia. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych, gdyż postępowanie wyjaśniające ograniczone jest do stwierdzenia, czy dokumenty będące w posiadaniu organu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści.
Kolegium uznało za zasadną odmowę wydania skarżącej zaświadczenia o samodzielności lokalu, dysponując inwentaryzacją lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w Poznaniu, z której jasno wynika, że w przedmiotowym budynku znajdują się trzy lokale mieszkalne. Prawidłowo zatem przyjęto, że w świetle tych dokumentów nie było dopuszczalne wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu na postawie art. 217 i art. 218 K.p.a.
Rację przyznano skarżącej, że obowiązkiem organu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 2 ust. 3 u.w.l., jest wyłącznie stwierdzenie, czy dany lokal może być uznany za samodzielny w rozumieniu tego przepisu, nie zaś np. to, czy lokal nadaje się do użytkowania. Niemniej jednak organ nie może pominąć definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartej w art. 3 pkt 2a P.b. Chodzi bowiem o stwierdzenie samodzielności lokalu w konkretnym rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku mieszkalnym jednorodzinnym, dwulokalowym. Zgodnie z tym przepisem budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Skoro przepis uniemożliwia wyodrębnienie więcej niż dwóch lokali w domu jednorodzinnym, to dopóki budynkowi przysługuje status takiego domu, to nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczeń o samodzielności większej liczby lokali. Nie można poprzez działania faktyczne, tj. podział istniejącego samodzielnego lokalu na dwa mniejsze, i uzyskanie "zatwierdzającego" te działania zaświadczenia, dążyć do zmiany statusu prawnego budynku z jednorodzinnego na wielomieszkaniowy.
Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności. Czynności te dokonywane są przy sprzedaży lokali mieszkalnych określonym podmiotom w nowo wybudowanych obiektach. Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal mieszkalny został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem, co w dalszej kolejności prowadzi do konstatacji, że lokal taki może być przedmiotem obrotu. Niewątpliwie stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku w pełni zabezpiecza interesy przyszłych nabywców takich lokali mieszkalnych. Skoro zatem wnioskodawczyni zamierza wyodrębnić w budynku jednorodzinnym trzy lokale mieszkalne, oznacza to, że budynek ten – przed wyodrębnieniem dodatkowego lokalu mieszkalnego – powinien zostać dopuszczony do użytkowania jako budynek wielomieszkaniowy (wielorodzinny).
Brak zaś takiej ostatecznej decyzji uniemożliwia wydanie zaświadczenia żądanej treści (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2772/14, również wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 908/13).
W przypadku wydawania na wniosek stosownego zaświadczenia o samodzielności lokalu, starosta jest związany zamieszczoną w projekcie budowlanym kwalifikacją budynku (jednorodzinny). Ponadto starosta nie może pomijać definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zamieszczonej wprawdzie w Prawie budowlanym (art. 3 pkt 2a), ale posiadającej znacznie szerszy zakres zastosowania, wykraczający poza granice tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSKI 2920/16).
W świetle przepisów 2 ust. 2 u.w.l. w zw. z art. 3 pkt 2a P.b., niedopuszczalne było wydanie na podstawie art. 218 § 1 K.p.a. zaświadczenia o samodzielności lokalu stanowiącego trzeci lokal w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Wniosek [...] o wydanie zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu został złożony w dniu 8 września 2017 r. i zastosowanie w sprawie powinny znaleźć przepisy obowiązujące sprzed nowelizacji ustawy o własności lokali, dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. poz. 1529), która weszła w życie z dniem 11 września 2017 r. Prawidłowo w argumentacji prawnej wyjaśniającej przyczyny odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu Kolegium powołało przepisy art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l., pomijając dodany art. 2 ust. 1a, jednocześnie przywołując stanowisko judykatury wypracowane na gruncie brzmienia ustawy sprzed nowelizacji.
W skardze kasacyjnej [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Działając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 219 K.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę przez Sąd postępowania przeprowadzonego przed organami obu instancji, przejawiającą się w przyjęciu, że ustalenia poczynione przez organy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzą do stwierdzenia, że sprawie zachodzi podstawa do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również wykładnia przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 716, dalej także "u.w.l") powinny doprowadzić Sąd do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na spełnienie przesłanek zawartych w art. 2 ust. 2 u.w.l., powinno dojść do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu;
- 2) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie przez Sąd ustaleń faktycznych w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony przed organami obu instancji, który miał istotne znaczenie w sprawie, co w konsekwencji błędnie doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka do wydania przedmiotowego zaświadczenia.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów:
- 1) art. 3 pkt 2a P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie, podczas gdy przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania brak było podstaw do stosowania kryteriów wynikających z Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych;
- 2) art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z samodzielnym lokalem mieszkalnym, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do niewydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.
Stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a. strona zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Rozstrzygnięcie problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy wymaga jednoznacznego określenia stanu prawnego w jakim wydane zostało zaskarżone do sądu I instancji postanowienie.
Trafnie wskazał zatem sąd I instancji, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania (wpływ wniosku skarżącej do organu w dniu 8 września 2017r.) nie znajdzie w sprawie zastosowania zawarty w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.), jednoznaczny zakaz ustanowienia więcej niż 2 odrębnych lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wprowadzony z dniem 11 września 2017 r. ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. poz. 1529). Stan prawny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy kształtowały zatem przepisy prawa obowiązujące przed wejściem w życie tej nowelizacji. W ustawie o własności lokali brak było w tamtym czasie regulacji określającej dopuszczalną ilość lokali w budynku jednorodzinnym.
Regulację taką zawierał natomiast art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.), definiujący budynek mieszkalny jednorodzinny jako budynek wolno stojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Materialnoprawny zarzut skargi kasacyjnej opiera się na przyjęciu, że w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego powyższy przepis nie powinien być stosowany.
Poglądu tego nie można jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić. Celem przywołanej wyżej regulacji zawartej w Prawie budowlanym było bowiem ograniczenie praktyki nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenie przepisów prawa miejscowego określających zasady dopuszczalnej zabudowy, przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne na terenie, gdzie tylko taka zabudowa była dopuszczalna, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali - co prowadziło do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego.
System prawa stanowi spójną całość i poszczególne jego elementy muszą być interpretowane i stosowane w taki sposób, by nie dochodziło do sprzeczności pomiędzy nimi. Praktyka zmierzająca do omijania prawa poprzez wyrywkowe stosowanie jego przepisów, z pominięciem regulacji zawartych w innych elementach systemu prawnego nie może zyskać aprobaty w demokratycznym państwie prawnym, jakim, zgodnie z art. 2 Konstytucji, jest Rzeczpospolita Polska.
Względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy rozstrzyganiu wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku jednorodzinnym, także przytoczoną powyżej ustawową definicję takiego budynku zawartą w Prawie budowlanym. Skoro elementem pojęcia budynku jednorodzinnego jest wyraźnie sformułowane ograniczenie możliwości wydzielenia w nim odrębnych lokali mieszkalnych do dwóch, to niedopuszczalne jest wydzielenie większej ilości lokali. Żądanie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w którym wydzielono więcej niż dwa lokale mieszkalne stanowi niedopuszczalną próbę obejścia przepisów prawa i legalizacji stanu niezgodnego z prawem.
Zważyć należy w tym miejscu, że pojęcie wydzielenia lokalu mieszkalnego użyte w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego różni się treściowo od pojęcia wyodrębnienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego, o którym mowa w przepisach ustawy o własności lokali. Wydzielenie lokalu mieszkalnego to czynność faktyczna, stanowiąca rezultat określonego procesu budowlanego. Zatem powyższy przepis uniemożliwia legalne wydzielenie w budynku jednorodzinnym więcej niż dwóch takich lokali, nie odnosząc w żadnej mierze do kwestii ewentualnego wyodrębnienia własności lokali.
W skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnego zarzutu pozwalającego na zakwestionowanie ustalenia faktycznego, na którym oparł swe rozstrzygnięcie sąd I instancji co do tego, że w budynku położonym przy ul. [...] w Poznaniu znajdują się trzy wydzielone lokale mieszkalne. W tych okolicznościach wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 3 prowadziłoby do niedopuszczalnego obejścia zakazu zawartego w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Słusznie wskazał zatem sąd I instancji, że byłoby to możliwe jedynie w przypadku, gdyby budynek w którym lokale te się znajdują uzyskał status budynku wielomieszkaniowego (wielorodzinnego).
Organy administracji prawidłowo zastosowały także art. 219 k.p.a., gdyż wydanie żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia było w okolicznościach rozpatrywanej sprawy niedopuszczalne.
Powyższa ocena prawna nakazuje uznać zarówno prawnoprocesowe jak i prawnomaterialne podstawy kasacyjne za całkowicie nieusprawiedliwone.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.