Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 513/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 689/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia spełnienia wymogów do wydania prawa jazdy kategorii A. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 30 stycznia 2013 r. za pośrednictwem Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Łodzi wpłynął do Prezydenta Miasta Łodzi wniosek M. K. o wydanie prawa jazdy kategorii A i B. Wniosek zawierał m.in. adnotacje o uzyskaniu w dniu 4 stycznia 2013 r. pozytywnego wyniku praktycznego egzaminu państwowego z zakresu kategorii A oraz w dniu 25 stycznia 2013 r. pozytywnego wyniku praktycznego egzaminu państwowego z zakresu kategorii B. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił stwierdzenia, że skarżący spełnia wymogi określone w przepisach prawa do wydania prawa jazdy kategorii A. W uzasadnieniu organ wskazał, że na dzień wydawania decyzji skarżący nie spełnia przesłanki wymienionej w art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 7 lit.a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.k.p.", tj. nie osiągnął minimalnego wieku - 24 lat – wymaganego do kierowania pojazdami kategorii A od 19 stycznia 2013 r.

W odwołaniu skarżący wskazał, że kwalifikacje praktyczne na prawo jazdy kat. A uzyskał z dniem 4 stycznia 2013 r., w którym zdał praktyczny egzamin państwowy. Zdaniem skarżącego winę za zaistniałą sytuację ponosi WORD w Łodzi, bowiem zbyt późno przesłał dokumenty organowi I instancji, nie realizując obowiązku przesłania dokumentów ciągu 7 dni od dnia zdania egzaminu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący urodzony w dniu 28 listopada 1994 r. nie osiągnął minimalnego wieku wymaganego do kierowania pojazdami kategorii A - tj. 24 lat, albowiem wnioskodawca na dzień obecny ma ukończone 18 lat, co determinuje Starostę do odmowy wydania prawa jazdy.

Wnioskodawca legitymuje się zarówno zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia podstawowego dla osób ubiegających się o prawo jazdy kategorii A, jak i zdanym państwowym egzaminem z zakresu kategorii A prawa jazdy, które zostały przez niego uzyskane przed dniem 19 stycznia 2013 r. tj. przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

Kolegium wyjaśniło, że przed dniem 19 stycznia 2013 r. obowiązywała ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.r.d.", która w art. 90 ust. 2 pkt 3 stanowiła, iż dla kategorii A prawa jazdy wymagany był wiek - 18 lat, co konsekwentnie oznaczało, iż skarżący do dnia 19 stycznia 2013 r. spełniał wszystkie wymagane wówczas wymogi dla uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami tej kategorii. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Organ podkreślił, iż ustawodawca wprowadzając do życia ustawę o kierujących pojazdami, nie ustanowił żadnych przepisów intertemporalnych regulujących kwestię jaki akt prawny winien być zastosowany tj. ustawa o kierujących pojazdami czy też ustawa Prawo o ruchu drogowym dla sytuacji, gdy ubiegający się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi odpowiedniej kategorii ukończy z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy pod rządami ustawy Prawo o ruchu drogowym a Starosta podejmuje rozstrzygnięcie po dniu 19 stycznia 2013 r., a więc pod rządami ustawy o kierujących pojazdami.

W ocenie organu skoro wchodząca w życie z dniem 19 stycznia 2013 r. ustawa o kierujących pojazdami, nie przewiduje w rozpatrywanym zakresie żadnych przepisów przejściowych, organy administracji podejmują rozstrzygnięcia na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji.

Odnośnie pozostałych przepisów przejściowych organ wskazał na art. 134 u.k.p., zgodnie z którym szkolenie osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy w formie kursu lub zajęć szkolnych jest kontynuowane na podstawie dotychczasowych przepisów organ wyjaśnił, że z treści ust. 3 powołanego przepisu wynika, że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie. Norma ta odnosi się wyłącznie do "zachowania w mocy" egzaminu państwowego, który został przeprowadzony na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem organu w sprawie nie jest kwestionowana ważność egzaminu z dnia 4 stycznia 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. zarzucił organom naruszenie art. 8 k.p.a. Wyjaśnił, że w dniu 14 grudnia 2012 r. z wynikiem pozytywnym zdał egzamin teoretyczny na prawo jazdy kat. A i B oraz w dniu 4 stycznia 2013 r. egzamin praktyczny na kat. A i do chwili obecnej nie może odebrać zdobytych uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzje organów I i II instancji wskazał, że istota sporu stanowi ustalenie, na jaką datę organ wydając decyzję dotyczącą prawa jazdy powinien oceniać spełnienie przesłanek do wydania tego uprawnienia.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący w dniu 4 stycznia 2013 r. zdał egzamin praktyczny na prawo jazdy kategorii A, a zatem w okresie, w którym obowiązywało jeszcze unormowanie z Działu IV ustawy Prawo o ruchu drogowym – Bezpieczeństwo ruchu drogowego. W świetle dotychczas obowiązującej ustawy skarżący mógł skutecznie ubiegać się o przyznanie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A (spełnił bowiem wszystkie wymagania określone w art. 90 u.p.r.d.). Natomiast po dniu 19 stycznia 2013 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami skarżący nie spełniałby już wymogu posiadania minimalnego wieku, gdyż nie ukończył 24 lat, a taki wymóg wprowadził przepis art. 8 ust. 1 pkt 7 nowej ustawy. Wniosek o wydanie prawa jazdy, przesłany za pośrednictwem Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Łodzi wpłynął do Prezydenta Miasta Łodzi w dniu 30 stycznia 2013 r., czyli już po zmianie przepisów.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwrócił uwagę na treść art. 134 ust. 3 u.k.p. Przepis ten stanowi, że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie. W przepisach przejściowych brak jest jednak jednoznacznego uregulowania sytuacji takiej, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, a mianowicie, gdy osoba spełniła wszystkie przesłanki niezbędne do otrzymania prawa jazdy pod rządami ustawy Prawo o ruchu drogowym, a wniosek o wydanie prawa jazdy został przekazany przez WORD do organu już po wejściu w życie nowej ustawy. W ocenie organów powoduje to, że mają one obowiązek stosować się do jej postanowień i podejmować rozstrzygnięcie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, organ winien ustalać spełnienie przez skarżącego przesłanek do uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii "A" na dzień zdania z wynikiem pozytywnym egzaminu państwowego tj. na dzień 4 stycznia 2013 r. Fakt, że przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami WORD nie przesłał dokumentów skarżącego i uprawniony organ ich nie rozpatrzył do 19 stycznia 2013 r., nie powinno mieć negatywnych konsekwencji dla skarżącego w postaci decyzji odmownej uzasadnianej zmianą przepisów. Jak wskazano wyżej, taka wykładnia przepisów stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą niedziałania prawa wstecz. Oznacza bowiem, że do zdarzenia prawnego zamkniętego czasowo w dniu 4 stycznia 2013 r. zastosowano nową, mniej korzystną dla skarżącego ustawę. Jej zastosowanie pogorszyło sytuację prawną skarżącego, skoro wprowadza ona dla otrzymania prawa jazdy kategorii "A" wymóg ukończenia 24 roku życia, a skarżący ma ukończone dopiero 18 lat. W tej sytuacji skarżący mimo ukończenia szkolenia i zdania egzaminu i poniesienia znacznych kosztów z tym związanych, nie mógłby uzyskać, zdaniem organów, uprawnień, o które się ubiegał.

Ponadto, pozytywny wynik egzaminu kończy etap realizacji przez stronę przesłanek do uzyskania uprawnienia. Organ administracji wydając decyzję w przedmiocie prawa jazdy zobowiązany jest do oceny, czy kandydat spełnia przesłanki do przyznania uprawnienia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, datą tą powinien być dzień zdania egzaminu praktycznego z wynikiem pozytywnym, do którego dopuszczany jest kandydat spełniający wymagania wskazane w ustawie do uzyskania uprawnienia.

Stanowisko, że organ powinien oceniać spełnienie przesłanek niezbędnych do uzyskania prawa jazdy określonej kategorii na dzień zdania egzaminu praktycznego z wynikiem pozytywnym, do którego dopuszczany jest przecież kandydat spełniający wszystkie wymagania, w tym wymaganie określonego wieku, wskazane w ustawie do uzyskania uprawnienia, wynika również z analizy 134 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 u.k.p.

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 u.k.p. osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem może przystąpić do egzaminu państwowego nie wcześniej niż miesiąc przed osiągnięciem minimalnego wieku, o którym mowa w art. 8 i 9, wymaganego od kierującego pojazdem objętym tym uprawnieniem. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że osoba, która została dopuszczona do przystąpienia do egzaminu państwowego musi spełnić przesłankę minimalnego wieku. Zdaniem Sądu, dopuszczenie do egzaminu państwowego oznacza zatem spełnienie przez kandydata przesłanki minimalnego wieku.

Skoro egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy, według przepisu przejściowego zawartego w art. 134 ust. 3 uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie, to tym bardziej należy uznać, że osoba która dopuszczona została do tego egzaminu i uzyskała z tego egzaminu wynik pozytywny, osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii. Jak wynika z ustawy, osoba bez wymaganego wieku nie mogłaby przystąpić do egzaminu państwowego.

Organ rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie uprawnienia winien oceniać spełnienie przesłanki zdania egzaminu i spełnienia wieku z daty zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym. W tej dacie bowiem, aktualizuje się wniosek kandydata o wydanie mu uprawnienia do kierowania pojazdami, złożony do organu za pośrednictwem WORD-u przed przystąpieniem do szkolenia.

Odnosząc się do argumentu organu, że opłata za wydanie prawa jazdy została uiszczona dopiero na wezwanie organu w dniu 14 lutego 2013 r. Sąd I instancji wskazał, że uiszczenie opłaty nie jest przesłanką uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami określonej kategorii i nie zostało wymienione w art. 11 u.k.p. Od uiszczenia opłaty uzależnione jest jedynie wydanie dokumentu potwierdzającego nabycie uprawnień do kierowania pojazdami.

Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 139 oraz art. 125 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię, iż w stosunku do każdej osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami, która zdała egzamin państwowy wymagany do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii przed dniem 19 stycznia 2013 r. – winien mieć zastosowanie rozdział 1 działu IV ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym;
3. b) art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez błędne przyjęcie, iż normy te obowiązywały po 19 stycznia 2013 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami;
4. c) art. 50 ust. 1 oraz art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię, iż osoba która dopuszczona została do egzaminu państwowego złożonego z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy;
5. d) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, iż organy administracji naruszyły zasadę lex retro non agit, albowiem M. K. poprzez ukończenie w dniu 4 stycznia 2013 r. z wynikiem pozytywnym praktycznego egzaminu państwowego na prawo jazdy kategorii A żadnego uprawnienia nie nabył;
6. e) art. 9 k.p.a. poprzez jego błędne wskazanie, jako normy prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, albowiem artykuł ten nie jest normą prawa materialnego;
7. f) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z § 9 ust. 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez błędną wykładnię, iż datą uzyskania uprawnienia nie jest data wydania prawa jazdy określonej kategorii po raz pierwszy, lecz data ukończenia z wynikiem pozytywnym egzaminu państwowego na prawo jazdy określonej kategorii;
8. g) § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez błędną wykładnię, iż dowód uiszczenia opłaty za wydanie prawa jazdy lub pozwolenia oraz opłaty ewidencyjnej winien być przedłożony przez osobę ubiegającą się o wydanie po raz pierwszy prawa jazdy dopiero w momencie wydania prawa jazdy;
9. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
10. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
11. b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego, przedstawienie oceny prawnej wzajemnie sprzecznej, niespójnej i lakonicznej, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie
2. 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania;
3. 3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Dla oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej decydujące znaczenie mają ustalenia dotyczące daty złożenia przez M. K. wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Z ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że M. K. egzamin na prawo jazdy kategorii A zdał w dniu 4 stycznia 2013 r. ale z wnioskiem o przyznanie takiego prawa jazdy wystąpił dopiero w dniu 30 stycznia 2013 r. Wniosek ten został zatem złożony w okresie obowiązywania ustawy o kierujących pojazdami. Ustawa ta, z pewnymi wyjątkami niemającymi znaczenia dla sprawy, weszła w życie w dniu 19 stycznia 2013 r., tj. po upływie prawie dwóch lat od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 10 lutego 2011 r. Nr 30, poz. 151. Uchyliła ona rozdział 1 działu IV ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 125 pkt.10 lit. b) oraz wprowadziła własne regulacje dotyczące uprawnień do kierowania pojazdami na drogach publicznych, na drogach położonych w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, przewidując w tym zakresie zupełnie nowe rozwiązania lub zmieniając częściowo zasady przewidziane w przepisach dotychczasowych.

Zgodnie z ustawą o kierujących pojazdami podstawowym dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnień do kierowania pojazdem jest prawo jazdy (art. 4 ust. 1 pkt 1a). Prawo jazdy wydawane jest przez starostę na wniosek osoby zainteresowanej (art. 10 ust.1). Oznacza to, że prawo jazdy wydaje się wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Organ nie może zatem w tym zakresie działać ani z urzędu ani z inicjatywy innych podmiotów, w tym Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego. Takie Ośrodki jedynie organizują i przeprowadzają egzaminy państwowe na prawo jazdy oraz pośredniczą w kompletowaniu niezbędnych dokumentów. Nie mogą natomiast wyręczać osoby zainteresowanej i zamiast niej inicjować przed organem stosowne postępowanie.

Omawiana ustawa o kierujących pojazdami nie określa wprost formy procesowej, w jakiej następuje nadanie stronie uprawnienia do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju. Kompetencje te przyznaje jednak organowi administracji publicznej, nakładając na niego obowiązek zbadania czy zainteresowany spełnia wszystkie określone przepisami prawa wymogi niezbędne dla uzyskania wnioskowanych uprawnień. Organ weryfikując zatem otrzymany wniosek, musi działać w sposób typowy dla procesu decyzyjnego, to jest władczo i jednostronnie rozstrzygnąć czy dana osoba może uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami danej kategorii prawa jazdy. Oznacza to, że nadal aktualny jest, utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przyznanie stronie prawa jazdy, to jest uprawnienia do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju jest decyzją administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 972/05 Lex 265767). Formę decyzji administracyjnej ma również rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania przedmiotowych uprawnień.

Organ rozstrzygając w kwestii przyznania lub odmowy przyznania uprawnień do kierowania pojazdami konkretyzuje na przyszłość sytuację prawną jednostki. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że podejmowane w tym zakresie decyzje mają prawnokształtujący charakter. Strona nie nabywa uprawnień z mocy prawa. Ich źródłem jest wyłącznie konstytutywna decyzja właściwego starosty. Organ administracji państwowej wydając konstytutywną decyzję w przedmiocie wydania prawa jazdy zobowiązany jest uwzględniać stan faktyczny i prawny występujący w dniu orzekania. Taki sposób procedowania zgodny jest z konstytucyjną zasadą praworządności, w myśl której organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Podobną regulację w postępowaniu administracyjnym zawiera art. 6 k.p.a. Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), które obowiązują w dniu wydania decyzji.

Od reguły oparcia rozstrzygnięcia o przepis prawa powszechnie obowiązującego w dniu wydania decyzji, można odstąpić, gdy przepisy przejściowe tak stanowią. Powołana ustawa o kierujących pojazdami takich wyjątków od reguły stosowania przepisów prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji nie wprowadziła, co oznacza, że zasady tej także w omawianej kategorii spraw nie zniosła.

W ustawie o kierujących pojazdami przyjęto, że osoba ubiegająca się o wydanie jej prawa jazdy musi spełniać przesłanki określone w art. 11 tejże ustawy. Przewidziane tam warunki ustawodawca zróżnicował w zależności od kategorii wnioskowanego prawa jazdy. Innych odstępstw od ustanowionych reguł nie przewidział. M. K. domagał się przyznania mu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A. Dla weryfikacji wniosku decydujące znaczenie miały zatem rozwiązania wprowadzone w ust. 1 art. 11 ustawy o kierujących pojazdami. Wynika z nich, że w przypadku osoby zainteresowanej nie wystarczy jedynie odbycie stosownego szkolenia oraz zdanie egzaminu państwowego. Niezbędne jest spełnienie jeszcze pozostałych warunków, w tym osiągnięcie określonego progu wiekowego. Skoro weryfikacja wniosku osoby zainteresowanej następuje w dniu rozstrzygnięcia takiego żądania, a ponadto prawo jazdy wydawane jest wyłącznie osobie, która osiągnęła minimalny wiek do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii, to oczywistym jest, że spełnienie także warunku przewidzianego w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami należy oceniać w dniu wydania omawianej decyzji.

Powołany przepis zaczyna się od sformułowania "Prawo jazdy wydaje się". Taki zwrot oznacza, że ocena spełnienia wyliczonych dalej przesłanek nie zależy od uznania organu. Przyznanie uprawnienia do kierowania pojazdami jest dopuszczalne, gdy postępowanie weryfikacyjne wykaże, że wnioskodawca w dniu rozpatrywania jego wniosku spełnia wszystkie warunki do nadania mu prawa jazdy określonej kategorii.

Powołany przepis nie definiuje pojęcia "minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii". Nie zawiera on także odesłania do treści przepisu art.

8. Jednakże brak takiego odesłania nie może mieć w sprawie znaczenia. Minimalny wiek do kierowania określonymi pojazdami ustawodawca sprecyzował wyłącznie w art. 8, wyznaczając stosowny próg wiekowy zależny od kategorii wnioskowanego i ewentualnie posiadanego dotychczas prawa jazdy. W przypadku osób, które tak jak M. K., ubiegają się o prawo jazdy kategorii A, a nie są między innymi żołnierzami czy funkcjonariuszami innych służb mundurowych oraz wcześniej przez co najmniej 2 lata nie posiadały prawa jazdy kategorii A2, minimalny wiek został określony w art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powinien zastosować metody wykładni systemowej wewnętrznej oraz w okolicznościach niniejszej sprawy sięgnąć do rozwiązań przejętych w art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami.

Nie zasługuje na akceptację stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie odkodowanie znaczenia pojęcia "minimalny wiek wymagany do uzyskania prawa jazdy" powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów art. 50 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 134 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami. Po pierwsze, żadne inne przepisy tej ustawy nie określają progu wiekowego osób ubiegających się o wydanie im prawa jazdy. Po drugie, przepisy art. 50 ust. 1 ani art. 50 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie miały i nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Przepisy te dotyczą wyłącznie egzaminowania kandydatów na kierowców, a ponadto adresatem tych uregulowań są wyłącznie osoby, które dopiero w aktualnym stanie prawnym przystępują do egzaminu państwowego a nie osoby, które zdały egzamin w okresie obowiązywania poprzednio obowiązujących przepisów. Powołane przepisy w żaden sposób nie mogą kształtować sytuacji prawnej M. K., gdyż przystąpił on do egzaminu państwowego pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, a przy tym ważność zdanego przez niego egzaminu w sprawie jest bezsporna.

Przepis art. 134 ust. 3 ustawy stanowi jedynie, że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie. Z przepisu tego dla osób, które zdały egzamin państwowy, wynikają tylko ściśle określone uprawnienia. W ich przypadku ustawodawca zdecydował się honorować wyłącznie zdane wcześniej egzaminy państwowe. Nie przyznał im żadnych innych dodatkowych przywilejów, w tym nie odstąpił od wymogu zachowania aktualnego progu wiekowego. Zatem jeżeli osoba, która przed dniem wejścia w życie ustawy spełniając wymóg posiadania wówczas obowiązującego minimalnego wieku do kierowania pojazdami danej kategorii, zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy, to taki egzamin jest nadal ważny, gdyż egzamin ten uważa się za spełniający wymagania określone w obowiązującej aktualnie ustawie. Treść powyższego przepisu jest jednoznaczna i nie powinna budzić wątpliwości interpretacyjnych. Nie można tej regulacji przypisywać innego znaczenia i innych skutków prawnych niż uczynił to ustawodawca.

Decyzje w przedmiocie prawa jazdy, o czym była już mowa, były i są wydawane wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej. M. K. wystąpił natomiast o przyznanie wnioskowanych uprawnień po wejściu w życie ustawy o kierujących pojazdami. Zdanie egzaminu - zarówno w aktualnym stanie prawnym, jak i przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami - stanowi tylko jeden z warunków, które musi spełnić wnioskodawca. Organ właściwy do wydania prawa jazdy zobowiązany jest przeprowadzić na żądanie wnioskodawcy stosowne postępowania weryfikacyjne, które nie ogranicza się tylko do ustalenia, czy osoba zainteresowana zdała wymagany egzamin państwowy. Badaniu podlegają również inne kryteria, warunkujące nabycie uprawnień.

Wobec powyższego dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami jest błędna.

Trafności wyżej przedstawionego stanowiska nie podważa odwoływanie się do projektu uzasadnienia ustawy o kierujących pojazdami. Z uzasadnienia tego (druk Vl 2879) wynika, że podwyższenie minimalnego wieku dla kierowania pojazdami kategorii A oraz brak jakichkolwiek odstępstw od ustalonego progu wiekowego było świadomym zamysłem projektodawcy. Ustalono bowiem, że najliczniejszą grupą kierowców uczestniczących w wypadkach to osoby w wieku 18-24 lata posiadające prawo jazdy krócej niż 2 lata. Liczba takich sprawców wypadków wskazuje stałą tendencję wzrostową. W okresie ostatnich 10 lat wzrosła o 10%. Głównym celem ustawy o kierujących pojazdami była poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, co zamierzano osiągnąć nie tylko przez zmianę procesu szkolenia i egzaminowania kandydatów na kierowców a także między innymi przez podwyższenie progu wiekowego osób ubiegających się o prawo jazdy kategorii A. Nie można również odwołać się do wykładni historycznej przepisów regulujących zasady nabywania uprawnień do kierowania pojazdami.

W ustawie z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawodawca podwyższył granicę wieku wymaganego do otrzymania prawa jazdy kategorii B z dotychczasowych 17 na 18 lat, co wskazuje na tendencję do podwyższania a nie obniżania minimalnego wieku dla kierowców. Zauważyć ponadto należy, że w noweli tej w art. 4 ust. 3 ustawodawca w sposób wyraźny postanowił, że osoby w wieku od 17 do 18 lat, ubiegające się o prawo jazdy kategorii A lub B, które przed 1 czerwca 2002 r. ukończyły wymagane szkolenie albo w dniu 1 czerwca 2002 r. uczestniczyły w szkoleniu, uważa się za osoby spełniające wymagania wiekowe określone w art. 90 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Takiego rozwiązania nie zastosowano jednak w ustawie prawo o ruchu drogowym, co ocenić należy za celowe i świadome działania racjonalnego ustawodawcy. Regulacje wprowadzone ustawą o kierujących pojazdami nie mogą być traktowane w kategoriach rozwiązań zaskakujących osoby zamierzające ubiegać się o przyznanie im prawa jazdy.

Omawiana ustawa weszła w życie dopiero po prawie 2 latach od jej ogłoszenia. Gdyby ustawodawca nie zamierzał stosować limitu wiekowego do osób, które zdały egzamin pod rządami dotychczasowych przepisów, to niewątpliwie wskazałby wprost, że minimalny wiek nie dotyczy tej grupy kandydatów na kierowców.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami jest usprawiedliwiony.

Niezasadne było również powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na art. 2 Konstytucji RP. Postępowanie w sprawie wszczęto i sprawa została zakończona po wejściu w życie ustawy o kierujących pojazdami. Egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przez M. K. przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w nowej ustawie. Strona z tytułu takiego egzaminu nie nabyła jeszcze żadnych uprawnień do kierowania pojazdami. Egzamin państwowy był i nadal jest tylko jednym z warunków umożliwiających ubieganie się o przyznanie uprawnień. W niniejszej sprawie organy nie naruszyły zatem zasady ochrony praw nabytych i interesów w toku.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2961/13.

Mając powyższe na uwadze oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odpowiada prawu.