Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. II SA/Wa 1487/05, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] w przedmiocie uposażenia. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Mjr G. S. pełnił służbę w Jednostce Wojskowej nr 1004 - Biurze Ochrony Rządu. Po likwidacji tej jednostki i wejściu w życie ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2001 r., Nr 27, poz. 298) nie wyraził zgody na pełnienie służby w charakterze funkcjonariusza BOR, a jednocześnie nie przeszedł do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej, za zgodą tego organu.
W związku z tym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 29 czerwca 2001 r., utrzymaną w mocy decyzją z 2 sierpnia 2001 r., zwolnił G. S. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy z dniem 31 sierpnia 2001 r. Powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2714/01, od którego rewizja nadzwyczajna została oddalona przez Sąd Najwyższy wyrokiem z 6 czerwca 2003 r., sygn. III RN 84/02. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 27 czerwca 2003 r. wypowiedział G. S. stosunek służbowy, a 19 marca 2004 r. zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 marca 2004 r.
Następnie decyzją z dnia 16 lutego 2005 r., wydaną na podstawie art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693), w związku z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, a także art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił przyznania G. S. uposażenia za okres od 1 września 2001 r. do 19 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu podał między innymi, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji wywołuje skutki na przyszłość (ex nunc). Po uchyleniu przez NSA decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej nastąpiło reaktywowanie stosunku służbowego z dniem uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to, że G. S. pełnił służbę do dnia 31 sierpnia 2001 r. a później od 20 grudnia 2001 r. Za okres od 1 września do 19 grudnia 2001 r. wymienionemu nie przysługuje uposażenie, gdyż w tym czasie nie pełnił on służby.
Organ stwierdził ponadto, że żołnierz zawodowy otrzymuje jedno uposażenie i inne należności pieniężne. Prawo do uposażenia i innych należności finansowych uzależnione jest od pełnienia czynnej służby wojskowej, a uprawnienie to wygasa po upływie 1 roku od zwolnienia ze służby (art. 1 ust. 1 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy). Uposażenie należne przez rok po zwolnieniu ze służby wypłaca wojskowy organ emerytalny (§ 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 729, ze zm.). Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie wypłacił G. S. należne uposażenie za okres od dnia 1 września 2001 r.do dnia 31 sierpnia 2002 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] powyższą decyzję utrzymał w mocy. Podtrzymując stanowisko wyrażone w motywach tego rozstrzygnięcia organ dodał, że zarówno przywrócenie do pracy, jak i reaktywowanie stosunku służbowego nie oznacza, iż pracownik lub funkcjonariusz od dnia zwolnienia z pracy lub służby do dnia przywrócenia do pracy bądź reaktywowania stosunku służbowego pozostawał w stosunku pracy lub stosunku służbowym. Ponadto żołnierzowi uposażenie przysługuje nie jedynie z tytułu pozostawania w stosunku służbowym, lecz z uwagi na pełnienie służby.
Decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji G. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości oraz rażącym naruszeniem prawa, poprzez rozstrzygnięcie jego wniosku z dnia 20 lipca 2004 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, czyli aktu prawnego, który od 1 lipca 2004 r. nie ma zastosowania do żołnierzy zawodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W motywach wyroku wskazał, że w myśl art.139 ust. 2 oraz art. 146 ust. 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, minister właściwy do spraw wewnętrznych był uprawniony do zwalniania ze służby wojskowej żołnierzy zawodowych pełniących służbę w podległych mu jednostkach, którzy nie wyrazili zgody na podjęcie służby w Biurze Ochrony Rządu i jednocześnie nie przeszli do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej. Po uchyleniu rozdziału 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 7, poz. 38, ze zm.), regulującego służbę wojskową żołnierzy zawodowych w jednostkach podporządkowanych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowiono jednocześnie, że przepisy tego rozdziału stosuje się nadal do żołnierzy, którzy w dniu 31 grudnia 2001 r. pełnili czynną służbę wojskową w jednostkach podporządkowanych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych albo pozostawali w dyspozycji tego ministra do czasu przejścia do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej lub do czasu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Przepisy te miały zastosowanie także do G. S., a zatem niezasadne są jego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o właściwości. Decyzje o odmowie przyznania skarżącemu uposażenia podlegały natomiast uchyleniu z innych przyczyn. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnięcia te oparł na przepisach art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, art. 139 ust. 2 i art. 146 ust. 3 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, a także art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że tylko sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Wniosek G. S. z dnia 20 lipca 2004 r. powinien być zatem rozpatrzony nie na podstawie przepisów ustawy z 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, lecz art. 72, art. 75, art. 76 oraz art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skargę kasacyjną oparł on podstawie przewidzianej w art. 174 ustawy P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem powołane przez niego przepisy w świetle stanu faktycznego nie mogą być podstawą materialno-prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie uposażenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że jedynym przepisem kompetencyjnym, który zezwala na wydawanie rozstrzygnięć przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawach żołnierzy zawodowych, którzy do 31 grudnia 2001 r. nie zostali zwolnieni ze służby w MSWiA, jest art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu.
Podanie tego przepisu w podstawie prawnej rozstrzygnięć było zatem konieczne ze względu na określenie właściwości tego organu. Wskazany przez Sąd I instancji przepis art. 104 nowej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, powoduje natomiast, że nie jest możliwym wydawanie rozstrzygnięć dotyczących uposażenia w sprawach żołnierzy zawodowych zwolnionych po 31 grudnia 2001 r. w oparciu o art. 146 ust. 3 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Autor skargi kasacyjnej podkreślił ponadto, że ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2004 r., reguluje sprawy związane z pełnieniem służby wojskowej. G. S. w tym czasie nie pełnił już służby, gdyż wcześniej został z niej zwolniony.
W związku z tym powyższa ustawa nie może mieć do niego zastosowania. Organ nie może bowiem na jej podstawie oceniać roszczeń wynikających z wcześniejszych zdarzeń faktycznych i prawnych, które zaistniały w zupełnie innym stanie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na określone wymagania sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni odpowiedni poziom merytoryczny i formalnej skargi kasacyjnej, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
W myśl art. 174 cyt. ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przy zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego chodzi o wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornego stanu faktycznego sprawy bądź o błędne posłużenie się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania. Druga podstawa skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania również powstałego na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania norm prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia ocenę jej zasadności. Wskazane w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia determinują kierunek kontrolnej działalności NSA, jaki powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania stron oraz konkretyzowania, korygowania i uzupełniania za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd I instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, NSA nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego. Jedyny wyjątek od tej zasady może mieć miejsce wyłącznie w przypadku nieważności postępowania, ale w rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a.
Skarga kasacyjna Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została skonstruowana wadliwie. Oparto ją na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. W petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano jednak żadnego przepisu ustawy P.p.s.a., który w ocenie pełnomocnika organu został naruszony przez Sąd I instancji. Taki nieskonkretyzowany zarzut nie może zatem odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w takim przypadku nie można ustalić granic zaskarżenia. Skarga kasacyjna niespełniająca wymagań konstrukcyjnych, podlegała zatem odrzuceniu.
Z powyższych względów, działając na podstawie art. 180 w związku z art. 178 ustawy P.p.s.a., postanowiono jak w sentencji postanowienia.