Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 570/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. B. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w Płocku w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej w Płocku do rozpoznania wniosku B. B. z dnia 7 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w Płocku na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
B. B., wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną, zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w Płocku o udostępnienie mu drogą elektroniczną skanów wszystkich orzeczeń wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013.
W skardze z dnia 14 lipca 2014 r., skarżący B. B. wniósł o zobowiązanie Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w Płocku do wykonania wniosku z dnia 7 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podał, że do dnia wniesienia, powyższy wniosek nie został rozpoznany.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Płocku wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, że wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie budzi wątpliwości fakt, że Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej w Płocku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r. poz. 635), adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. Zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest m.in. reprezentacja zawodowych, społecznych interesów tego zawodu oraz dbałość o doskonalenie zawodowe i krzewienie etyki zawodowej (art. 3 ust. 1). Z kolei w myśl art. 39 ustawy, organami izby adwokackiej są:
- 1) zgromadzenie izby składające się z adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów pozostałych adwokatów;
- 2) okręgowa rada adwokacka;
- 3) sąd dyscyplinarny;
- 4) komisja rewizyjna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że Sąd dyscyplinarny rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izby. Przepis art. 50 ustawy stanowi, że do zakresu działania sądu dyscyplinarnego należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby. Wobec powyższego, skoro skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej do okręgowej rady adwokackiej i treść jego żądania była jasna, to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek był sąd dyscyplinarny, jako jeden z organów przy pomocy którego funkcjonuje samorząd adwokacki.
Nadto WSA wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Zatem – w ocenie Sądu - żądana przez skarżącego informacja w postaci skanów wszystkich orzeczeń dyscyplinarnych za rok 2012 i 2013 jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych, korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator, bowiem jest funkcjonariuszem publicznym (art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze). Stąd też adwokat, jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje funkcje i zadania publiczne.
Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej i w konsekwencji żądane przez skarżącego informacje stanowią, jak już wyżej stwierdzono, informację publiczną.
Sąd wskazał również, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Natomiast jeśli zdaniem organu wystąpiły przesłanki do odmowy ich udostępnienia ze względu na treść art. 5 ustawy, to winien był wydać decyzję w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy. W przeciwnym bądź razie był zobowiązany do udzielenia informacji w formie czynności materialno – technicznej.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że do dnia wydania wyroku, Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w zakresie jego wniosku z dnia 7 stycznia 2014 r. i tym samym pozostaje więc w bezczynności do chwili obecnej.
Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z samego przebiegu procedowania. Organ, wbrew wskazanym już wyżej terminom, pozostaje w bezczynności prawie 11 miesięcy. Tak istotna zwłoka, przy braku podjęcia jakiejkolwiek czynności ze strony organu, musi zostać poczytana, jako rażące naruszenie prawa. Świadczy to bowiem o lekceważeniu i ignorowaniu skarżącego, zamiast pogłębianiu jego zaufania do organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Płocku. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:
- 1. na podstawie art. 183 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 25 § 1 i 4 P.p.s.a. nieważność postępowania z uwagi na brak zdolności sądowej Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Płocku;
- 2. na podstawie art. 184 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1, 2, poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego badającego bezczynność organu było odrzucenie skargi z uwagi na brak zdolności sądowej Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Płocku;
- 3. na podstawie art. 184 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Płocku jest organem samorządu zawodowego w rozumieniu tego przepisu;
- 4. na podstawie art. 184 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy prawo o adwokaturze i uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjne, że orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Płocku stanowią informację publiczną, w sytuacji w której z uwagi na tajemnice adwokacką określoną w art. 6 ust. 1 ustawy prawo o adwokaturze udostępnienie informacji, którą są orzeczenia sądów dyscyplinarnych izb adwokackich podlegają ograniczeniu.
- 5. na podstawie art. 184 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to jest przepisu art. 50 ustawy - Prawo o adwokaturze w związku z art. 44 ust 1 ustawy - Prawo o adwokaturze poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w kompetencji sądu dyscyplinarnego jest rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej.
- 6. na podstawie art. 184 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to jest przepisu art. 7 ust 1 ustawy - Prawo o adwokaturze poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że adwokat podczas i związku z wykonywaniem obowiązków jest funkcjonariuszem publicznym i funkcje publiczne;
- 7. na podstawie art. 184 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której obowiązkiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego badającego bezczynność organu było oddalenie skargi z uwagi na niezłożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej przez skarżącego do właściwego organu.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Płocku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi ewentualnie umorzenie postępowania. W przypadku, zaś uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Płocku posiada zdolność sądową wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W piśmie, które wpłynęło do Naczelnego sądu Administracyjnego w dniu 9 stycznia 2017 r. Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Opowiedziało się za stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu Pierwszej instancji.
Pismem, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 17 stycznia 2017 r., Naczelna Rada Adwokacka wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Poparła stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej.
Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. pełnomocnik wnoszącego kasację przyłączył się do stanowiska Naczelnej Rady Adwokackiej oraz nie sprzeciwił się wnioskowi Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Uczestnik B. B. nie sprzeciwił się wnioskom o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska oraz Naczelną Radę Adwokacką do udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie za trafny uznać należy zarzut nieważności postępowania. Zgodnie bowiem z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. W niniejszej sprawie, zgodnie z treścią skargi, jest ona wniesiona na bezczynność sądu dyscyplinarnego okręgowej rady adwokackiej. Tymczasem taki organ nie istnieje. Sądy dyscyplinarne, w myśl art. 39 pkt 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r. poz. 635 ze zm.- obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1999), są organami izb adwokackich, w rozumieniu art. 38 tej ustawy. Organami izb adwokackich są także, zgodnie z art. 39 pkt 2, okręgowe rady adwokackie. Nie istnieje zatem taki podmiot, jak sąd dyscyplinarny okręgowej rady adwokackiej.
Nieistniejący byt nie może mieć zdolności sądowej i skarga wniesiona na jego bezczynność musi zostać uznana za niedopuszczalną, a zatem podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 447/15). W myśl art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami postępowania, według art. 32 P.p.s.a., są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga powinna zawierać oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy. To skarżący zatem oznacza zaskarżony organ. Sąd administracyjny, zgodnie z tym przepisem, będącym jednym z przejawów zasady skargowości, nie ma możliwości ingerowania w treść składanych pism procesowych. Podlegają one natomiast jego ocenie. Skoro zatem sam skarżący oznaczył zaskarżony organ jako Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej w Płocku, to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było ustalenie, że taki podmiot nie istnieje – nie można więc było mówić o jego zdolności sądowej.
Przedwczesny byłoby w tej sytuacji zbadanie zasadności pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego. Z przedstawionych powodów nie można rozpoznawać merytorycznie zarzutów skargi na bezczynność.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Skarga została odrzucona nie tylko po wyznaczeniu rozprawy, ale do odrzucenia skargi doszło po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 19 stycznia 2017 r. Sprawa została wywołana, następnie dopuszczono uczestników do udziału w postępowaniu. Doszło także do złożenia sprawozdania, które zgodnie z art. 106 § 1 P.p.s.a., rozpoczyna rozprawę. W tej sytuacji nie ma zastosowania przepis art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.