Uzasadnienie
Postanowieniem z 23 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił jako niedopuszczalną skargę Powiatu G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] 2019 r. mocą którego uchylone zostało postanowienie Starosty G. z [...] 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu, sprawa zaś została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Powiat, który działał w sprawie jako organ pierwszej instancji, nie posiada zatem legitymacji skargowej i nie może kwestionować w postępowaniu sądowoadminstracyjnym rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego uchylono jego własne rozstrzygnięcie. Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), akcentując, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Powiat G., reprezentowany przez radcę prawnego. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, przy rozpoznaniu sprawy na rozprawie, podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 i 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Powiat G. reprezentowany przez Zarząd Powiatu co do zasady nie ma legitymacji do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, co skutkowało odrzuceniem skargi Powiatu G. jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot, pomimo nie zaistnienia ustawowych przesłanek do jego zastosowania, a przez to pozbawienie Powiatu G. możności obrony jego praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając w pierwszej kolejności wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie sądu wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego brak jest przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przedstawione w sprawie zagadnienie stało się przedmiotem szeregu wypowiedzi sądów administracyjnych, spośród których najbardziej doniosłym orzeczeniem jest uchwała podjęta w dniu 16 lutego 2016 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/15), na gruncie legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). W uchwale tej wywiedziono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego.
Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Starosta jako organ powiatu w znaczeniu funkcjonalnym nie posiada legitymacji do zaskarżenia aktu wydanego w postępowaniu, w którym obowiązujące przepisy wyznaczają mu rolę organu I instancji. Zasadne zatem jest stwierdzenie Sądu I instancji, że w takim wypadku wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia. Zauważyć należy, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy.
A zatem stwierdzić należy, że powiat, którego organ wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tej sprawie. Z tego powodu skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym zasadnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.