Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Marzeny S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 16 lipca 2004 r., (...), w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd podał, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/ nowelizującej treść art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego do właściwości sądów rejonowych przekazane zostały sprawy o zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego. Wobec braku przepisów intertemporalnych sprawy rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądu administracyjnego, a decyzje wydane po tej dacie należą do właściwości sądownictwa powszechnego.
Na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło skargę kasacyjną. Strona skarżąca wnosi w niej o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zwrot kosztów postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuca przedmiotowemu postanowieniu naruszenie art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ poprzez odmowę jego zastosowania w sprawie w następstwie bezpodstawnego uznania, że sprawa ze skargi na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego, wydana w rozpoznaniu odwołania od decyzji "organu właściwego" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych, nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Ponadto w skardze kasacyjnej podnoszony jest zarzut naruszenia art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na jego bezpodstawnym zastosowaniu w sprawie, pomimo tego, iż przepisy prawa nie wyłączają drogi sądowoadministracyjnej dla spraw o zasiłki rodzinne i dodatki do nich, rozstrzygane przez "organy właściwe" oraz uchybienia art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie kognicji sądu powszechnego w zakresie rozpatrywania odwołań od decyzji organów właściwych.
Uzasadniając wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazuje, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych, organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie świadczeń rodzinnych jest "wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne". Przepisy proceduralne odnoszące się do trybu przyznawania świadczeń zawarte są w art. 23-31, zaś art. 32 przewiduje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nieobjętym tą szczególną regulacją ustawową. Przejęcie wszystkich zadań związanych z ustaleniem i wypłatą świadczeń rodzinnych przez organy właściwe ma charakter docelowy. Stosownie do treści art. 48 i 49 ustawy - o świadczeniach rodzinnych, do dnia przejęcia tych zadań przez organy właściwe zadania wynikające z ustawy należą także do: pracodawców, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, organów emerytalnych i rentowych oraz właściwych jednostek MON i MSW.
Strona podkreśla, że wobec braku w ustawie - o świadczeniach rodzinnych, jakichkolwiek regulacji w przedmiocie procedury odwoławczej za obowiązującą należy uznać zasadę określoną w art. 32 ustawy, zgodnie z którą zastosowanie znajduje procedura odwoławcza unormowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jeśli więc decyzja w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do niego została wydana przez wójta, burmistrza lub prezydenta, to odwołanie od niej kieruje się na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ do samorządowego kolegium odwoławczego.
Strona skarżąca wskazuje również, że w związku z nowelizacją art. 477[8] Kpc, dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych, do katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy rejonowe dodano co prawda sprawy o zasiłek rodzinny, jednak regulacja ta ma charakter wyjątkowy i dotyczy jedynie spraw należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Argumentację powyższa strona opiera na wykładni systemowej art. 477[8] Kpc. Powyższy przepis zamieszczony jest w Rozdziale 3 Działu III Tytułu VI księgi pierwszej Kodeksu postępowania cywilnego, zatytułowanym "Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych".
Wobec tego, dla ustalenia czy określona sprawa podlega rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych w tym rozdziale niezbędne jest odwołanie się do definicji pojęcia "sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego". Stosownie do treści art. 476 par. 2 Kpc, przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych dotyczących:
- 1. ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego;
- 2. emerytur i rent;
- 3. innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;
- 4. odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Milicji Obywatelskiej lub Służbie Więziennej.
Tym samym Kodeks postępowania cywilnego nie uznaje zasadniczo spraw o świadczenia rodzinne za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących decyzji administracyjnych może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących decyzji administracyjnych musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych.
Ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzegane właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w szczególności wtedy gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeśli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej.
Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 wspomnianej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o treść art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie - o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje jako obowiązującą regułę przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne".
Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48 i art. 49 ustawy - o świadczeniach rodzinnych/.
Powierzenie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego, ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, polegającej na przyznaniu władzy wykonawczej - organom administracji publicznej, właściwości do rozpoznawania i rozstrzygania sprawy w formie decyzji, a następnie na przeniesieniu sprawy toczącej się w wyniku odwołania na drogę postępowania cywilnego przez sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi, iż od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.
Analogiczne rozwiązanie przyjmuje również art. 78 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. - o ochronie konkurencji i konsumentów /tj. Dz.U. 2003 r. nr 86 poz. 804/, zgodnie z którym od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia, zaś postępowanie w sprawach odwołań toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych.
Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i nie zawiera przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy - o świadczeniach rodzinnych, nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kpc. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych, od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza prawo wniesienia przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kpc nie może stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Za taki przepis szczególny należy uznać art. 203 powołanej ustawy. Przepis ten przewiduje jednak jedynie zwrot kosztów jeśli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zwrot kosztów nie jest więc dopuszczalny w wypadku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia wydanego przez sąd I instancji.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185, art. 203 pkt 2 i art. 182 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił jak w sentencji.