Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 516/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Bk 599/18), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B., uchylił akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Starszy specjalista Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego E. B. do dnia 1 marca 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w B. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. otrzymała - na zasadzie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., zwanej dalej: "p.w. KAS") - propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. od dnia 1 czerwca 2017 r. W dniu 25 maja 2017 r. E. B. przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Pismem z dnia 23 maja 2017 r. wystosowała jednak do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. wezwanie do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej wskazując, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w. KAS, dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej a w konsekwencji powinna była otrzymać propozycję pełnienia służby stanowiącą decyzję administracyjną.

W związku z powyższym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pismem z dnia 31 maja 2017 r. poinformował E. B., że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem funkcjonariuszki.

W dniu 24 maja 2017 r. E. B. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Odwołaniu temu organ I instancji nie nadał biegu. Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. poinformował E. B., iż p.w.KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Pismo informujące o nienadaniu biegu odwołaniu oraz o przyczynach powyższego zachowania doręczono skarżącej w dniu 19 czerwca 2017r.

Z kolei pismem z dnia 25 maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z wnioskiem o wydanie świadectwa służby, z uwagi na fakt, że propozycja pracy była decyzją o zwolnieniu jej ze służby i w konsekwencji nastąpiło rozwiązanie z nią stosunku służbowego. We wniosku powtórzyła, że przyjęcie propozycji zatrudnienia było spowodowane przyczynami życiowo- ekonomicznymi, ale będzie dochodziła na drodze sądowej odzyskania statusu funkcjonariusza.

W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pismem z dnia 31 maja 2017 r. poinformował, iż zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz.1947 ze zm., zwanej dalej: "ustawa o KAS") funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.

W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji pracy.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. wskazał, że złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i złożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom – nie ma charakteru aktu administracyjnego, wobec czego przepisy art. 52 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania.

W tych okolicznościach E. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na złożoną jej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wniósł o jej odrzucenie.

Pismem procesowym z dnia 9 listopada 2017r. skarżąca przedstawiła uzupełniającą argumentację skargi oraz przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych i sądów pracy na tle roszczeń funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej wynikłych z przymusowego przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o KAS.

Na rozprawie dopuszczono do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania sądowego na prawach strony Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w O. Uczestnik postępowania poparł skargę.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszce Służby Celno - Skarbowej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, stanowiła akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż wprawdzie nie stanowiła ona decyzji ani postanowienia, ale mieściła się ona w zakresie administracji publicznej. Była ona bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariuszki pozostającej w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariuszki charakteryzował się władztwem administracyjnym. Zdaniem Sądu, zwłaszcza element jednostronności działania, od którego uzależnione było korzystanie z uprawnienia, był wystarczający przy tym do zakwalifikowania w/w propozycji do aktów z zakresu administracji publicznej. Ponadto, propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszce dotyczyła uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i miała charakter indywidualny.

Dokonując zatem merytorycznej kontroli propozycji zatrudnienia skarżącej w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. – jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki w konkluzji swoich wywodów przyjął, że organ naruszył art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zakresie, w jakim nie uzasadnił wyboru propozycji zatrudnienia (zamiast propozycji służby) złożonej funkcjonariuszce.

W skardze kasacyjnej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. a) art.165 ust.3 i ust.7 w zw. z art.170 ust.1 i 2 p.w.KAS poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:
3. - obowiązkowi dyrektora IAS złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom/pracownikom propozycji służby/zatrudnienia odpowiada uprawnienie do otrzymania jednej z tych propozycji mimo, że taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem obu przepisów wskazujących na autonomię organu w kwestii złożenia lub /nie składania funkcjonariuszom propozycji oraz rodzaju ewentualnej propozycji;
4. - na propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej przysługuje skarga, mimo, iż ustawodawca nie przewidział środków zaskarżenia;
5. - obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia/pełnienia służby można wykonać po upływie materialnoprawnego terminu zawitego określonego przez ustawodawcę na 31 maja 2017 r.;
6. b) art.171 p.w.KAS przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że możliwe jest uchylenie skutków przekształconego z mocy prawa stosunku służby w stosunek pracy na czas nieokreślony w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia;
7. c) art. 276 ustawy o KAS przez uznanie prawa do trybu skargowego od propozycji zatrudnienia, pomimo, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidziały w ogóle stosowania trybu kodeksu postępowania administracyjnego, przy składaniu propozycji zatrudnienia;
8. 2) naruszenie prawa procesowego:
9. a) art. 3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. w zw. z art.170 ust.1 i 2 p.w.KAS poprzez zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej jako aktu administracyjnego podlegającej kognicji sądu administracyjnego mimo, że nie został spełniony warunek wymagany przez omawiany przepis, w którym po stronie funkcjonariusza istnieje uprawnienie do żądania od organu określonego zachowania tj. złożenia mu jakiejkolwiek propozycji, bowiem ustawodawca pozostawił organowi autonomię w kwestii złożenia lub /nie składania funkcjonariuszom propozycji oraz rodzaju ewentualnej propozycji jako propozycji służby albo zatrudnienia;
10. b) art. 3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. w zw. z art.165 ust.3 p.w.KAS oraz art. 276 ustawy o KAS przez zastosowanie w sprawie, brak podstaw prawnych do stosowania nawet w drodze analogii postanowień art. 276 ustawy o KAS do tej grupy "ucywilnionych funkcjonariuszy";
11. c) art.146 i art. 58 §1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, że podlegała ona odrzuceniu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku, odrzucenie skargi, umorzenie postępowania, nie przeprowadzanie rozprawy oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W piśmie z dnia 5 lutego 2019 r. E. B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanych uchybień procesowych, podnieść należy, że ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że propozycja skierowana do skarżącej, zawarta w piśmie z dnia 11 maja 2017 r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B., określająca nowe warunki zatrudnienia E. B., stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji niniejsza sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego.

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., podnosząc, że propozycja zatrudnienia, złożona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a zatem propozycja ta nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W związku z tym więc skarga wniesiona przez E. B. powinna być odrzucona w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto, do odrzucenia skargi powinno w tym przypadku dojść także tego powodu, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna jest uzasadniona. Wyjaśnić bowiem należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje zakres orzekania w sprawach ze skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 tego artykułu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jak też na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że złożona skarżącej propozycja, określające warunki jego zatrudnienia w korpusie służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w B. nie jest decyzją administracyjną - w rozumieniu przepisów k.p.a. Ze względu natomiast na przyjętą przez Sąd I instancji kwalifikację przedmiotowej propozycji jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak też ze względu na zarzuty skargi kasacyjnej podważające tę ocenę, niezbędne jest wyjaśnienie istoty tej formy działania organu administracji.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinien się charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) powinien zostać skierowany do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, 4) ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) powinien obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, wskazać trzeba, że przedmiotem zaskarżenia było w tym przypadku pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia 11 maja 2017 r., zawierające – złożoną na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS - propozycję określającą warunki zatrudnienia dotychczasowej funkcjonariuszki Służby Celnej - w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w B. Wprowadzona ww. ustawą, ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziła bowiem - w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej - skonsolidowaną Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. W myśl art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych.

KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została przy tym wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z treści przy tym art. 160 p.w. KAS wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Regulacje prawne dotyczące nowej struktury organizacyjnej KAS zostały zawarte w rozdziale 3 p.w. KAS. W myśl art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tj. co do zasady 1 marca 2017 r. – art. 1 p.w. KAS), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy.

W myśl zaś art. 165 ust. 7 p.w. KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie zatem z powyższą regulacją prawną, właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Użyty w tym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy bowiem właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję, nie ogranicza zaś tego organu w wyborze pomiędzy propozycją zatrudnienia a propozycją służby.

Nie jest więc tak, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Ustawodawca, organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, pozostawił więc autonomię w wyborze rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie.

Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym przedstawiona została propozycja zatrudnienia. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnoszą się natomiast przepisy art. 169 ust. 1, 2 i 4-7 p.w. KAS, zgodnie z którymi ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (ust. 4).

Po myśli natomiast art. 170 ust. 1–3 ustawy, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017r. – co ustawodawca uznał za równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadził do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy). Stosownie zaś do art. 170 ust. 2 p.w. KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Nadmienić też trzeba, że ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS).

Jak z powyższych zatem regulacji prawnych wynika, dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ustawodawca nie przewidział formy decyzji, jak też możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak wyjaśniono bowiem wyżej jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, ustawodawca wprost wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje jednak wykonania decyzji.

W związku z tym tylko do tego rodzaju postępowań stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4-7 p.w. KAS).

W rezultacie przytoczone regulacje prawne pozwalają na sformułowanie następujących wniosków: 1. propozycja zatrudnienie w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej stanowi ofertę zatrudnienia na nowych warunkach, 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w podjęciu decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja ta nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, to jest nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, a sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza, 5. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji, 6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które w skutkach jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W przypadku zaś przyjęcia propozycji zatrudnienia dochodzi do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej E. B., stwierdzić należy, że - wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego - owa propozycja nie stanowi aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem dopuszczalne jest ewentualne uznanie, że akt ten ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczył on bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzował prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).

Nie można zatem stwierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wyżej wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu, polegająca na złożeniu propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa.

Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Dopiero w sytuacji, gdy funkcjonariusz ją przyjmie, wówczas z dniem w niej określonym dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W przypadku zaś gdy w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS funkcjonariusz nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasa z mocy prawa.

Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnej funkcjonariuszki Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiej funkcjonariuszki na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (vide: postanowienia NSA z dnia: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2817/17; 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3001/17; 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18; 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18; 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 887/18; 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 384/18; 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 960/18; 11 stycznia 2019 r., sygn. akt 668/18).

Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie jest możliwe odniesie się przez Sąd Kasacyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem skarżąca nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd I instancji oceny charakteru zaskarżonego pisma stanowiącego propozycję zatrudnienia.