Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 16 stycznia 2019 r., IV SAB/Wr 232/18, odrzucił skargę Fundacji B. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotowy zakres sprawy sądowoadministracyjnej określony został w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Stosownie bowiem do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.
Z wymienionego przepisu wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest możliwe tylko w przypadkach przewidzianych w punktach 1-4 art. 3 § 2 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce, gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Pogląd taki wyraził NSA, m.in. w wyroku z 5 lutego 1999 r., I SAB 90/98, w wyroku z 13 czerwca 2001 r., IV SA 961/99 oraz postanowieniu z 2 czerwca 1998 r., IV SAB 166/97.
W związku z zawartym w art. 3 p.p.s.a. wyliczeniem spraw podlegających właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także wobec istoty sprawy sądowoadministracyjnej, wynikającej z art. 1 p.p.s.a., bezspornym jest, że żądanie skarżącego nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Wskazane stanowisko zostało już ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 listopada 2011 r., II GSK 2022/11, stwierdził, że ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. nr 96, poz. 813 ze zm.) nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 września 2015 r., VIII SA/Wa 475/15, odrzucił skargę na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie otwartego konkursu ofert na wsparcie realizacji zadań publicznych.
W uzasadnieniu Sąd przyjął, że konkurs ogłoszony przez Prezydenta, mający wyłonić organizacje pozarządowe na realizację zadań publicznych w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, nie miał charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem zarządzenie Prezydenta z [...] lutego 2015 r., stanowiące informację o wyniku tego otwartego konkursu, nie stanowiąc ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także nie będąc poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skoro więc sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego, to Sąd nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli w zakresie działania Prezydenta w toku przeprowadzonego konkursu. Stanowisko jakie zostało wyrażone w przywołanych orzeczeniach w całości podzielił Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła Fundacja B. w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis ten w sposób zamknięty i zupełny (zamknięty enumeratywny katalog "w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy p.p.s.a.") normuje zakres przypadków w jakich jedynie możliwe jest "wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publiczne" pomimo, że taka zawężająca interpretacja jest oczywiście błędna ze względu na wyraźnie rozszerzony zakres kontroli sądowo-administracyjnej (także bezczynności) wynikający z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. (lub autonomicznie) z art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niedostatecznym wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym; a także naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 3. art. 184 zd. 2 Konstytucji, a także 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji przez niezastosowanie i niewyłożenie podstawowych pojęć konstytucyjnych i ustawowych (art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym) takich jak: "sprawa z zakresu administracji publicznej",
- 4. art. 11 ust. 12 pkt 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej (w brzmieniu obowiązującym do 30.11.2017 r.) przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nie jest spełniony warunek dopuszczalności skargi na bezczynność organu, którym jest "wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony", w wymaganym terminie, gdy tymczasem prawo materialne określa termin "do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok [...]" w którym organ jest zobowiązany rozstrzygnąć otwarty konkurs i wyłonić organizację pozarządową do prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej (lub unieważnić konkurs).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest bezzasadny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy.
Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W orzecznictwie NSA zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej.
I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.
Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Takich wad w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ma. Zawiera on bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną jego ocenę w toku kontroli instancyjnej. Co prawda Sąd I instancji nie zawarł w swoich rozważaniach wywodów co do dopuszczalności przedmiotowej skargi w kontekście art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jednak z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób jednoznaczny wynikają motywy, dla których Sąd przyjął, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna w niniejszej sprawie.
Z tych samych przyczyn wpływu na wynik sprawy nie mogło mieć "niewłaściwie zastosowanie (niezastosowanie) i nie wyłożenie podstawowych pojęć konstytucyjnych i ustawowych (art. 87 usp) takich jak: "sprawa z zakresu administracji publicznej", tym bardziej, że Sąd I instancji w sposób szczegółowy przytoczył przepisy określające zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i w tym kontekście dokonał oceny dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynności. Tym samym zarzut naruszenia art. 184 zd. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jest także chybiony.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 11 ust. 12 pkt 1 ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że nie jest spełniony warunek dopuszczalności skargi na bezczynność organu, którym jest "wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony". Należy bowiem wskazać, że przepis ten reguluje jedynie tryb postępowania w sytuacji, kiedy w określonym terminie do prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie zostanie wyłoniona (zgodnie z procedurą uregulowaną w art. 11 ust.1 – 11) organizacja pozarządowa, stanowiąc, że w przypadku gdy do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie zostanie wyłoniona organizacja pozarządowa do jego prowadzenia, stosuje się art. 10 ust.
2. Z tego przepisu nie można zatem wywieść, że mógłby on stanowić podstawę prawną do wydania aktu administracji na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 lub 6 p.p.s.a. bądź art. 3 § 3 p.p.s.a. Ponadto żaden inny przepis powołanej ustawy nie zawiera normy prawnej, która stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepisu takiego nie zawiera również ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 239 ze zm.), do którego odsyła art. 11 ust. 2 omawianej ustawy, stanowiąc, że: "Organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.)". Natomiast w doktrynie podkreśla się, że art. 3 § 3 p.p.s.a. musi być wykładany w kontekście art. 184 Konstytucji RP, a więc przyjąć należy, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje wyłącznie sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę administracji publicznej (por. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004 r., nr 2, s. 25 i n.).
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten w sposób zamknięty i zupełny normuje zakres przypadków, w jakich jedynie możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że Sąd błędnie wskazał, że "skarga na bezczynność nie jest natomiast dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w pkt 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy p.p.s.a.", co potwierdza treści pozostałych przepisów p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 9, art. 3 § 3 p.p.s.a.), jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż Sąd dokonał oceny dopuszczalności skargi z uwzględnieniem całokształtu przepisów ustawy procesowej normujących istotę sprawy sądowoadministracyjnej, powołując się na treść art. 1, art. 3 § 2 i art. 3 § 3 p.p.s.a.
Wobec braku skutecznego podważania zasadności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, ponieważ skarga Fundacji B. z/s w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej jest niedopuszczalna z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.