Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 842/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Krakowie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor Zakładu Karnego w T. odmówił przyznania J. B. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ponieważ pomoc taka została już przyznana jego małżonce, na wcześniej złożony przez nią wniosek, która również jest funkcjonariuszem Służby Więziennej zatrudnionym w tym samym Zakładzie Karnym, co skarżący. Skoro bowiem wniosek o pomoc finansową złożony przez małżonkę funkcjonariusza został rozpatrzony pozytywnie, przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej w oparciu o te same dokumenty dołączone do wniosku stanowiłoby rozstrzygnięcie dwa razy o tej samej sprawie, a na jeden lokal mieszkalny można przyznać pomoc tylko jednemu ze współmałżonków, co wynika z zestawienia art. 85, art. 86 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Gdy oboje małżonkowie są funkcjonariuszami uprawnionymi do lokalu mieszkalnego, to z zasady ich uprawnienia mogą być realizowane przez przydział jednego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem przysługujących norm powierzchni.
Zrealizowanie prawa do lokalu w formie zastępczej, tj. przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jednemu z małżonków powoduje wygaśnięcie tego prawa w stosunku do drugiego z małżonków. Gdyby przyjąć przeciwne rozumowanie, na podstawie art. 85 powołanej ustawy małżonkom funkcjonariuszom trzeba by było przydzielać dwa lokale mieszkalne. Dyrektor Zakładu Karnego w T. uznał, że prawo do lokalu wynikające z art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej zostało zrealizowane wobec małżonki J. B. poprzez przyznanie jej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. i dlatego prawo to już nie przysługuje funkcjonariuszowi, a tym samym pomoc finansowa nie może zostać udzielona.
Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji ze wskazaniem, iż według art. 85 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc ta jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który nie ma lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, do otrzymania lokalu mieszkalnego. Dlatego też przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu możliwe jest tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz taki spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lecz lokalu takiego nie otrzymał.
Natomiast jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to nie spełnia on warunków do uzyskania prawa pomocy finansowej. Prawo to jest bowiem powiązane z przesłanką niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i nie może być interpretowane w oderwaniu od art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Złożoną przez J. B. skargę na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił stwierdzając, że prawo do pomocy finansowej, o którym mowa w art. 90 ustawy o Służbie Więziennej jest świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku do otrzymania lokalu w drodze decyzji administracyjnej, dlatego jest ono uregulowane w ten sam sposób, jak prawo do przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że dopóki żadnemu z małżonków nie przydzielono lokalu mieszkalnego (z uwzględnieniem członków rodziny, a więc także drugiego z małżonków) - każdemu z małżonków przysługiwało świadczenie ekwiwalentne, jakim jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z art. 91 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o Służbie Więziennej wynika zaś, że funkcjonariusz traci prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, jeśli jego małżonek jest właścicielem lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a to oznacza, że funkcjonariusz traci prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, jeśli jego małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
Trafny jest zatem pogląd organów administracyjnych obu instancji, że jeżeli skarżącemu funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, to tym samym nie przysługuje mu prawo do świadczenia ekwiwalentnego, jakim jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Celem unormowań ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy jest zapewnienie funkcjonariuszom nie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, ale takiego, z którego funkcjonariusz będzie mógł jak najszybciej dojechać do miejsca pełnienia służby w razie powstania takiej potrzeby. Cel tych przepisów wiąże się z daleko idącą dyspozycyjnością funkcjonariuszy Służby Więziennej wynikającą ze specyfiki ich stosunku służbowego. Przewidziana ustawą o Służbie Więziennej pomoc finansowa w celu nabycia mieszkania na własność nie została ukształtowana jako prawo z tytułu pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej.
Pomoc ta jest tylko jedną z przewidzianych ustawą form pomocy tym funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. W przeciwnym razie musiałaby być traktowana jako przywilej funkcjonariuszy, budzący wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. Pomoc finansowa jest zatem surogatem prawa do lokalu realizowanym w sytuacji, gdy lokalu przydzielić nie można, a skoro tak, to prawidłowy jest wniosek tych organów, iż wobec przyznania jednemu z małżonków będących funkcjonariuszem świadczenia ekwiwalentnego w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - drugiemu z małżonków, także funkcjonariuszowi Służby Więziennej, takie świadczenie już nie przysługuje. Potwierdza to również §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), z którego wynika, że pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał.
Pomoc finansowa jest więc świadczeniem ekwiwalentnym przysługującym wówczas, gdy występują dwie przesłanki łącznie, tj. po pierwsze - funkcjonariusz nie ma lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej i po drugie - gdy takiego lokalu mieszkalnego nie otrzymał w drodze decyzji administracyjnej. Organy administracyjne obu instancji nie naruszyły więc prawa uznając, że prawo do pomocy finansowej, o którym mowa w art. 90 ustawy o Służbie Więziennej, jest świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku świadczenia rzeczowego w postaci otrzymania lokalu w drodze decyzji administracyjnej, a wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej skarżącemu w chwili, gdy już taką pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego otrzymała żona skarżącego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2009 r. wniósł J. B. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej przez błędną jego wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przyznanie małżonkowi funkcjonariusza prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wyklucza możliwość przyznania tej samej pomocy funkcjonariuszowi, mimo że wśród przesłanek uzyskania pomocy finansowej precyzyjnie opisanych w punktach 1-4 art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, nie wymienia się uzyskania przez małżonka funkcjonariusza jakiejkolwiek pomocy finansowej, a rezultat wykładni językowej jest przy tym na tyle jasny i oczywisty, że nieuzasadnione pozostaje sięganie do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, zwłaszcza, że zastosowanie tych ostatnich prowadzi do rozszerzenia zakresu przesłanek uzyskania pomocy finansowej i w konsekwencji do zawężenia grona funkcjonariuszy uprawnionych do uzyskania pomocy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w zakresie związanym z pomocą mieszkalną dla funkcjonariuszy ustawa reguluje trzy rodzaje pomocy: przyznanie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Ich cel, z wyjątkiem równoważnika pieniężnego, jest podobny: zapewnić funkcjonariuszowi możliwość szybkiego dojazdu do miejsca pełnienia służby w razie gdyby wyniknęła tego konieczność. Można zatem uznać te świadczenia za ekwiwalentne, w żadnym jednak wypadku nie można ich utożsamiać. Ustawodawca precyzyjne i jasno ustalił przesłanki, których zaistnienie wyklucza możliwość przyznania funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (art. 90 ust. 1 ustawy o służbie więziennej). Wykładnia systemowa jest przy tym konieczna jedynie dla ustalenia, że art. 90 ust. 1 należy stosować także przy rozpatrywaniu wniosku funkcjonariusza o przyznanie pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego.
Przy ustalaniu zaś wystąpienia jednej z przesłanek negatywnych do skorzystania przez funkcjonariusza czy to z prawa do uzyskania lokalu w drodze decyzji administracyjne) czy z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - jest już zbędna. Przepis art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej milczy na temat przesłanki, na podstawie której organ odmówił skarżącemu pomocy finansowej, a mianowicie uzyskania przez jego małżonka prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Ustawodawca wspomina jedynie o uzyskaniu przez małżonka funkcjonariusza prawa do lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej a w ogólności o przysługiwaniu temuż małżonkowi jakiegokolwiek prawa do lokalu. Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie z kręgu funkcjonariuszy uprawnionych do uzyskania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego tych, których małżonkowie uzyskali wcześniej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, to art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej zawierałby zapewne o jeden punkt więcej.
Dodatkowo ustawodawca nakazałby funkcjonariuszowi przy składaniu wniosku dołączyć nie tylko informację o korzystaniu w przeszłości przez niego z pomocy finansowej, lecz także informację o korzystaniu z takiej pomocy przez jego małżonka. Tymczasem, funkcjonariusz wraz z wnioskiem zobowiązany jest jedynie do wskazania swojej sytuacji mieszkalnej, celu przyznanego świadczenia i udzielenia informacji o korzystaniu przez niego w przeszłości z pomocy finansowej. Przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego – wbrew stanowisku Sądu - potwierdzają zatem zasadność stanowiska skarżącego. Skoro bowiem ustawa nie wprowadza zakazu przyznania pomocy finansowej funkcjonariuszowi, którego małżonek podobną pomoc uzyskał, to logicznym jest, że rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nie nakazuje organowi zbierać informacji na temat pomocy finansowej udzielonej małżonkowi funkcjonariusza przed udzieleniem pomocy funkcjonariuszowi.
Funkcjonariusz służby więziennej, którego małżonek, będący funkcjonariuszem straży granicznej skorzystał pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nie ma obowiązku ujawniać tej okoliczności organowi, a organ ujawnienia tej okoliczności żądać. Nawet małżonkowie będący funkcjonariuszami służby więziennej, lecz pełniący służbę w różnych jednostkach, mogą oboje uzyskać pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego bowiem ich wnioski nie zawierają informacji, pozwalających organom na ustalenie okoliczności przyznania pomocy finansowej małżonkowi. Nieprzyznanie pomocy finansowej funkcjonariuszowi służby więziennej na tej samej podstawie, co skarżącemu, może mieć zatem miejsce wyłącznie w sytuacji pełnienia tej samej służby w tej samej jednostce przyznającej pomoc, co przez pryzmat kryterium różnicowania sytuacji prawnej obywateli jawi się jako absurdalne. System pomocy finansowej dla funkcjonariuszy służby więziennej, a tym bardziej dla funkcjonariuszy służb mundurowych w ogólności nie jest w żadnej mierze przystosowany do stosowania, jako przesłanki wykluczającej możliwość przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, uzyskania takiej samej pomocy przez małżonka funkcjonariusza i zapewne dlatego przepisy rysujące ten system, o takiej przesłance nie wspominają.
Odstąpienie od znaczenia językowego przepisu możliwe jest tylko wtedy, jeżeli nie prowadzi to do zawężenia zakresu przyznanych obywatelom uprawnień i wolności (in dubio pro libertata) oraz do rozszerzenia znaczenia przepisów typu lex specialis lub ustanawiających wyjątki (exceptiones non sunt extendendae).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.
Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jednocześnie, według art. 90 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego.
Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowi zatem alternatywny środek wsparcia funkcjonariusza Służby Więziennej w uzyskaniu lokalu mieszkalnego, jeżeli takiego lokalu nie posiada i nie skorzystał z możliwości uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy, albo gdy nie otrzymał takiego przydziału z powodu braku lokali mieszkalnych w dyspozycji jednostek Służby Więziennej. W przypadku bowiem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza we własnym zakresie lub w ramach przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prawo do pomocy finansowej nie przysługuje. Przysługiwanie funkcjonariuszowi Służby Więziennej prawa do pomocy finansowej na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy należy zatem wiązać z okolicznością braku zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, iż charakter pomocy finansowej jako alternatywnego sposobu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza oznacza konieczność zastosowania do jej udzielania takich samych reguł, które stosuje się w przypadku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych poprzez przydział lokalu mieszkalnego, określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Nawet w samym zarzucie skargi kasacyjnej uznano, iż powołany art. 91 ust. 1 ustawy określa przesłanki uzyskania pomocy finansowej. Kwestionuje się jedynie, iż wśród wymienionych przesłanek brak literalnego wskazania na uzyskanie pomocy finansowej przez małżonka funkcjonariusza.
Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej określa przypadki wykluczające przydział funkcjonariuszowi Służby Więziennej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a więc okoliczności, w których ustawodawca wykluczył przysługiwanie funkcjonariuszowi prawa do lokalu mieszkalnego. Jeżeli więc przysługiwanie prawa do pomocy finansowej wynika z braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, to przesłanki z powołanego art. 91 ust. 1 ustawy wykluczające zaspokajanie tych potrzeb w formie przydziału lokalu mieszkalnego należy odpowiednio odnieść także wobec prawa do pomocy finansowej. Skoro bowiem okoliczności wymienione w powołanym art. 91 ust. 1 ustawy wskazują na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, to w taki sam sposób należy traktować zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza poprzez udzielenie pomocy finansowej na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.
O ile więc nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej m.in. w przypadku, gdy jego małżonek zajmuje w miejscowości pełnienia służby przez funkcjonariusza lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom, albo gdy małżonek funkcjonariusza jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby przez funkcjonariusza lub w miejscowości pobliskiej, to również otrzymanie przez małżonka funkcjonariusza Służby Więziennej pomocy finansowej na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, jako także będącego funkcjonariuszem tej samej służby, wyklucza możliwość uzyskania kolejnej takiej pomocy przez samego funkcjonariusza.
Udzielenie pomocy finansowej małżonkowi funkcjonariusza na podstawie powołanego art. 90 ust. 1 ustawy należy bowiem traktować, jako zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej tego małżonka w formie pomocy finansowej, a w konsekwencji zaspokojenie w ten sposób potrzeby mieszkaniowej małżonka oznacza - w rozumieniu art. 91 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej - zaspokojenie w tej samej formie (pomocy finansowej) potrzeby mieszkaniowej także samego funkcjonariusza.
Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie jest kwestionowany. Jeżeli więc ustalono, iż małżonek skarżącego funkcjonariusza Służby Więziennej otrzymał pomoc finansową na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, to okoliczność ta w ramach art. 91 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej wyklucza dopuszczalność udzielenia pomocy finansowej skarżącemu funkcjonariuszowi.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.