Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 519/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2294/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 października 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w trybie wznowienia postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [..] z dnia 3 października 2013 r. wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania W.K. od decyzji nr [..] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 16 lipca 2013 r. w sprawie odmowy uchylenia decyzji nr [..] tego organu z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Komendant Główny PSP decyzją nr [..] z dnia 15 maja 2012 r. zwolnił W.K. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 z późn.zm.), z dniem 30 czerwca 2012 r. Wobec niezłożenia odwołania decyzja stała się prawomocna.

W dniu 22 sierpnia 2012 r. do Komendanta Głównego PSP wpłynęło orzeczenie Wojewódzkiej Komisji lekarskiej MSW w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. z którego wynikało, że W.K. jest całkowicie niezdolny do służby w PSP. Orzeczenie to zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w Warszawie w dniu 13 sierpnia 2012 r.

W dniu 24 sierpnia 2012 r. do Komendanta Głównego PSP wpłynęło pismo W.K. określone jako "wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej, ewentualnie wniosek o zmianę decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby". Z uzasadnienia wniosku wynikało, iż zainteresowany żąda wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby poprzez zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby z art. 43 ust. 2 pkt 5 na art. 43 ust 2 pkt 1 ustawy o PSP.

Wobec powyższego organ wezwał stronę pismem z dnia 5 września 2012 r. do sprecyzowania wniosku z dnia 22 sierpnia 2012 r. w zakresie wskazania żądania, trybu i podstawy prawnej rozpatrzenia.

W dniu 13 września 2012 r. do Komendanta Głównego PSP wpłynęły trzy pisma strony oznaczone datą 12 września 2012 r. Pierwsze pismo - wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w PSP i zmianę decyzji zwalniającej poprzez zwolnienie na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy o PSP. Drugie pismo - wniosek o zmianę decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 155 kpa, którym strona wniosła o zmianę podstawy zwolnienia z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP na art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP. W trzecim piśmie zainteresowany wyjaśnił, że pismo z dnia 22 sierpnia 2012 r. zawierało wnioski o wszczęcie dwóch postępowań oraz winno być rozpatrzone zgodnie z jego treścią, jednak celem uniknięcia wątpliwości składa dwa wnioski oraz prosi o uwzględnienie również argumentów zawartych w piśmie z dnia 22 sierpnia 2012 r.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uwzględniając wnioski W.K. z dnia 22 sierpnia 2012 r. oraz z dnia 12 września 2012 r., postanowieniem nr [..] z dnia 27 września 2012 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [..] z dnia 15 maja 2012 r. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Komendant Główny PSP decyzją nr [..] z dnia 5 października 2012 r. odmówił zmiany decyzji [..] z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m. in., że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z dnia 23 lipca 2012 r. nie spełnia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ orzeczenie to nie istniało w dniu wydania decyzji. Podkreślono, że fakt całkowitej niezdolności do służby nie jest okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji. Z orzeczenia WKL wynika, że całkowita niezdolność do służby istnieje od dnia wydania orzeczenia, czyli od dnia 23 lipca 2012 r. Zatem w dniu wydania decyzji nie istniały przesłanki do zwolnienia W.K. ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP, ponieważ orzeczenie stwierdzające całkowitą niezdolność do służby zostało wydane po podjęciu decyzji o zwolnieniu ze służby. Podkreślono, że orzeczenie to nie jest nową okolicznością faktyczną ani nowym dowodem istniejącym w dniu wydania. decyzji o zwolnieniu.

Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją nr [..] z dnia 10 grudnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [..] Komendanta Głównego PSP z dnia 5 października 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę W.K. na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 262/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m. in., że kwestia stanu zdrowia strony i jej zdolność do służby na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną. Wydanie decyzji z dnia 5 października 2012 r. było przedwczesne. Toczyło się bowiem w tym czasie postępowanie, w wyniku którego mógł zostać wygenerowany nowy dowód w sprawie, potwierdzający nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy i nieznane organowi, a istniejące przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby. Wobec faktu, że toczyło się postępowanie przed Centralną Komisją Lekarską MSW dotyczące ustalenia daty wystąpienia u skarżącego niezdolności do służby, organ nie miał podstaw ku temu, aby kategorycznie przesądzić o braku nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, rozpatrując sprawę ponownie z uwzględnieniem wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzją nr [..] z dnia 16 lipca 2013 r. odmówił uchylenia decyzji nr [..] z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie zwolnienia W.K. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej.

Uzasadniając decyzję, organ I instancji stwierdził, iż z analizy orzeczeń o stanie zdrowia W.K. wynika wprawdzie, że inwalidztwo strażaka istnieje od kwietnia 2012 r., ale nie można jednoznacznie stwierdzić, iż od tej daty istnieje całkowita niezdolność do służby. Czym innym jest bowiem orzeczenie o zdolności do służby (część A orzeczenia), a czym innym zaliczenie do jednej z grup inwalidów (część B orzeczenia). Organ podkreślił, iż podstawą zwolnienia ze służby w trybie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP może być tylko stwierdzenie w (części A orzeczenia), że strażak jest całkowicie niezdolny do służby, a nie może nią być ewentualne inwalidztwo określone w części B orzeczenia. Ustalenie grupy inwalidztwa jest podstawą do ustalenia wysokości renty inwalidzkiej (art. 22 ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin Dz. U. z 2013 r., poz. 667 j. t.), a nie może stanowić podstawy do zwolnienia strażaka ze służby.

Organ podkreślił także, że wobec zgłoszenia pisemnego żądania zwolnienia ze służby był zobowiązany do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strażaka. Wobec powyższego stan faktyczny sprawy nie spełnia wymogów określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji, niezastosowanie się do zaleceń sądu, naruszenie art. 10 § 1 kpa oraz art. 40 kpa poprzez kierowanie decyzji do strony, a nie do jej pełnomocnika.

Analizując przedmiotową sprawę Minister Spraw Wewnętrznych wyjaśnił, iż wznowienie postępowania w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest możliwe w sytuacji kumulatywnego wystąpienia trzech warunków:

1. - zaistnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów,
2. - przedmiotowe okoliczności faktyczne lub dowody winny istnieć w dniu wydania decyzji i nie być znane organowi,
3. - przedmiotowe okoliczności faktyczne lub dowody muszą być istotne dla sprawy.

Organ przyjął, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że W.K. raportem z dnia 30 marca 2012 r. wystąpił do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o zwolnienie ze służby w PSP na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, z późn. zm.) z dniem 30 czerwca 2012 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [..] z dnia 15 maja 2012 r. zrealizował wniosek strony, będąc do tego zobligowanym przepisem prawa.

Zgodnie z ww. regulacją, strażaka zwalnia się ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego takiego wystąpienia. Organ podkreślił, iż użycie zwrotu "zwalnia się" wskazuje obligatoryjność zwolnienia ze służby w przypadku pisemnego zgłoszenia przez strażaka wystąpienia ze służby. Rozkaz taki nie ma zatem charakteru fakultatywnego, a organ nie ma innej możliwości niż wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strażaka.

W ocenie organu odwoławczego, wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe, bowiem nie wystąpiły kumulatywnie warunki wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Jak wynika z akt sprawy Centralna Komisja Lekarska MSW, rozpatrując wniosek strony uchyliła orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzka Komisja Lekarska MSW w dniu 2 stycznia 2013 r. orzekła, że W.K. jest całkowicie niezdolny do służby w PSP oraz, że inwalidztwo istnieje od dnia 30 kwietnia 2012 r. Orzeczenie to zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w Warszawie w dniu 17 stycznia 2013 r.

Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP, strażaka zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby.

Minister Spraw Wewnętrznych, mając na uwadze powyższe fakty, stwierdził, iż dopiero w dniu 17 stycznia 2013 r., czyli w dniu wydania ostatecznego orzeczenia właściwej komisji lekarskiej odnośnie całkowitego braku zdolności strony do służby, istniałaby ewentualnie podstawa do zwolnienia W.K. ze służby w PSP w trybie art. 43 ust 2 pkt 1 ustawy o PSP, pod warunkiem jednak, że skarżący przed tą datą nie wystąpiłby z wnioskiem do KG PSP o zwolnienie ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Tym samym sytuacja, w której wobec strony można byłoby zastosować ww. przesłankę do zwolnienia ze służby w PSP wystąpiła de facto dopiero po sześciu miesiącach po wydaniu ostatecznej decyzji o zwolnieniu strony ze służby w PSP dokonanej na wniosek skarżącego.

Organ odwoławczy uznał za trafne stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym ustalenie przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w dniu 2 stycznia 2013 r., iż inwalidztwo strony istnieje od dnia 30 kwietnia 2012 r., nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Ta okoliczność jest ważna wyłącznie w kontekście ustalenia wysokości renty inwalidzkiej dla strony. Sam fakt ustalenia grupy inwalidztwa nie jest okolicznością uprawniającą właściwy organ do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP. Zatem nie można w tej sprawie mówić o wystąpieniu nowej okoliczności istniejącej w dniu wydania decyzji o zwolnieniu strony ze służby w PSP, nieznanej organowi, która byłaby istotna dla sprawy.

Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych w uzasadnieniu odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uznanie.

Zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 10 § 1 kpa uznał za nieuzasadniony, gdyż cały materiał dowodowy zebrany w sprawie zwolnienia ze służby był stronie znany. To raport strony z dnia 30 marca 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby. Z kolei z pisma Centralnej Komisji Lekarskiej MSW z dnia 15 stycznia 2013 r. wynika, że W.K. był informowany o przekazaniu Komendantowi Głównemu PSP skargi z dnia 10 stycznia 2013 r. oraz kserokopii prawomocnego orzeczenia WKL w Warszawie.

Skarżący nie wykazał w żaden sposób, iż został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień by uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzut kierowania pism do strony, pomimo istnienia pełnomocnictwa nie jest uzasadniony, bowiem pełnomocnik strony powiadomił organ o istnieniu pełnomocnictwa dopiero w dniu 12 sierpnia 2013 r. Jeśli zaś chodzi o wniosek skarżącego o dołączenie do materiału dowodowego sprawy raportów złożonych przez skarżącego w dniu 30 marca 2012 r., a także skierowania na komisję lekarską wystawionego przez Komendanta Głównego PSP w sytuacji organ wskazał, iż raporty te i skierowania stanowią integralną część akt sprawy.

Tym samym Minister Spraw Wewnętrznych uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i znajduje pełne uzasadnienie w ustalonym, stanie faktycznym sprawy, zaś argumenty strony nie znajdują uzasadnienia.

Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. W.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych nr [..] z dnia 3 października 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 grudnia 2012 r. w wyroku z 19 marca 2012 r. sygn..akt II SA/Wa 262/13 przyjął, iż skarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wobec bowiem faktu, że toczyło się postępowanie przez Centralną Komisją Lekarską MSW dotyczące ustalenia daty wystąpienia u skarżącego niezdolności do służby, organ nie miał podstaw ku temu, aby kategorycznie przesądzić o braku nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, o jakich nowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Powyższe stanowiło podstawę uchylenia wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w trybie wznowienia.

W dalszym postępowaniu prowadzonym w sprawie organ ustalił, iż Centralna Komisja Lekarska MSW w trybie nadzoru uchyliła orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z dnia 23 lipca 2012 r. Ponownie rozstrzygając w sprawie, Wojewódzka Komisja Lekarska MSW w dniu 2 stycznia 2013 r. orzekła, że W.K. jest całkowicie niezdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej oraz, że inwalidztwo istnieje od dnia 30 kwietnia 2012 r. Orzeczenie to zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w Warszawie w dniu 17 stycznia 2013 r.

Wobec powyższego Sąd I instancji zgodził się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wniosek strony o zwolnienie ze służby w PSP na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej obligował organ do zwolnienia strażaka ze służby z zastosowaniem powołanego przepisu. W czasie realizacji wniosku w zwolnienie, nie istniały podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby w oparciu o art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP i nie toczyło się postępowanie w przedmiocie zwolnienia na tej podstawie. Dopiero w dniu 17 stycznia 2013 r., czyli w dniu wydania ostatecznego orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW stwierdzającego brak zdolności strony do służby, istniałaby podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby w PSP w trybie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP. Ustalenie przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w dniu 2 stycznia 2013 r., iż inwalidztwo strony istnieje od 30 kwietnia 2012 r. możliwości do zwolnienia nie stwarzało. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP, strażaka zwalnia się ze służby w przypadku ustalenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby.

Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, iż organ po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wcześniej wydanych decyzji, w dalszym postępowaniu uwzględnił wskazania Sądu i orzekając w sprawie opierał się na orzeczeniach właściwych komisji lekarskich wydanych po uchyleniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z 23 lipca 2012 r. Orzeczenia te potwierdziły, iż niezdolność skarżącego do służby wystąpiła po zwolnieniu ze służby.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania prowadzonego po wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 kpa było ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o zwolnieniu skarżącego ze służby ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ustalenie organu, iż w sprawie nie występuje wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłanka wznowieniowa znajduje potwierdzenie w materiale sprawy, w związku z czym decyzja odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej znajduje podstawę w art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi procesowemu skarżącego w dniu 14 października 2013 r., zaś decyzja organu pierwszej instancji dnia 12 sierpnia 2013 r. Zatem zarzut skargi naruszenia art. 40 § 2 kpa nie mógł odnieść skutku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.K., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz 153 P.p.s.a. w zw. z art. 6 -10, 75 § 1, 76 § 1 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że;
2. a) zebrany przez organ materiał dowodowy nie potwierdzał, twierdzeń organów administracji, iż niezdolność skarżącego do służby powstała po dniu zwolnienia ze służby,
3. b) organy nie zastosowały się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
4. c) organy nie odniosły się dó części zarzutów i twierdzeń strony,
5. d) zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania;
6. 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w sposób niezgodny z wymogami określonymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia ocenę czy rozstrzygnięcie Sądu oparte było na właściwych przesłankach i czy stanowiło prawidłową kontrolę legalności decyzji administracyjnej. Część rozważań Sądu jest sformułowana w spóśób niejasny, nie pozwalający na stwierdzenie, czy Sąd błędnie zinterpretował czy pominął część przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, oraz zarzutów strony, co z kolei stanowić może naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a.;
7. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznie z aktami sprawy, brak wyjaśnienia przesłanek odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Admińiśtracyjnego w Warszawie.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. 1) art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu tego sądu;
2. 2) art. 43 ust 2 pkt 1 w związku z art. 43 ust 2 pkt 5 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (dalej ustawa PSP) w związku z art. 84 i 88 kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tego przepisu skutkujące przyjęciem, iż strona nie może uchylić się od skutków oświadczenia woli co do trybu rozwiązania stosunku służbowego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna nie jest też zasadna.

Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że jej procesowa podstawa dotyczy zasadniczo dwóch kwestii: naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. Zarzuty naruszenia wymienionych przepisów pojawiają się w różnej konfiguracji i z różnym uzasadnieniem, wyprowadzane są z nich jednak te same wnioski.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotknięte jest pewnymi nieprawidłowościami (brak opisu zarzutów skargi, lapidarne odniesienie się do nich), to jednak jego treść pozwala poznać i skontrolować stanowisko Sądu I instancji.

W wyroku z dnia 11 grudnia 2015r. II OSK 1043/14 LEX nr 1989177 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.

W innym wyroku z dnia 27 stycznia 2016r. II GSK 885/14 LEX nr 2033830 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia wyroku WSA, a nie jego prawidłowość merytoryczną.

Skarga kasacyjna nie wskazuje którego z elementów wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zawiera uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zarzutów procesowych zasadniczo sprowadza się do wykazania trafności zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Samo gołosłowne twierdzenie, że sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji gdy z uzasadnienia jednoznacznie wynika dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, niezależnie od tego czy ocena ta była właściwa, czy też nie.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 262/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził m. in., " że materia stanu zdrowia strony i jej zdolność do służby na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną". Stwierdził też, że " wydanie decyzji z dnia 5 października 2012 r. było przedwczesne. Toczyło się bowiem w tym czasie postępowanie, w wyniku którego mógł zostać wygenerowany nowy dowód w sprawie, potwierdzający nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy i nieznane organowi, a istniejące przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby. Nie zachodziły więc przesłanki ku temu, aby organ mógł opierać się bezkrytycznie jedynie na orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z 23 lipca 2012r". W końcowej części uzasadnienia Sąd uznał, że "wobec faktu, że toczyło się postępowanie przed Centralną Komisją Lekarską MSW dotyczące ustalenia daty wystąpienia u skarżącego niezdolności do służby, organ nie miał podstaw ku temu, aby kategorycznie przesądzić o braku nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa".

Z powyższego wynika, że rozpoznający wtedy sprawę Sąd stanął na stanowisku, że z oceną wniosku skarżącego w przedmiocie uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby należy poczekać do wydania kolejnego orzeczenia. W żadnym zdaniu uzasadnienia Sąd nie zawarł oceny co do tego, czy wniosek należy uwzględnić. Sąd nie sformułował poglądu przedstawianego w skardze kasacyjnej, że dla oceny przesłanek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 Kpa znaczenie ma nie tyle data wydania orzeczenia przez komisję lekarską, ile data w której niezdolność do służby ustalona tym orzeczeniem wystąpiła. Brak jest takiego stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku. Uchylenie zaskarżonej decyzji wyrokiem z dnia 19 marca 2013r. sygn. akt II SA/Wa 262/13 miało na celu zapewnienie organowi przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy – art. 149 § 2 Kpa, z uwzględnieniem ostatecznego orzeczenia o zdolności skarżącego do służby.

Jak wynika z akt sprawy organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 19 marca 2013r. i wydając decyzję z dnia 16 lipca 2013r. dysponował nowym orzeczeniem przekazanym przez Centralną Komisję Lekarską MSW, które to orzeczenie poddał ocenie w zakresie, czy postępowanie zakończone zwolnieniem skarżącego ze służby na jego wniosek było wadliwe.

W świetle powyższego jako niezasadny należy ocenić także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Niezależnie od tego skarga kasacyjna w ogóle nie zawiera uzasadnienia tego zarzutu, nie wyjaśnia jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez Sąd I instancji sprzecznie z aktami sprawy, stąd też szersze odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tego zarzutu jest niemożliwe.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1pkt. 5 Kpa oraz art. 6 – 10, art. 75 § 1, 76 § 1 art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie zaistniała podstawa wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1pkt 5 Kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe – a więc chodzi tu o okoliczności faktyczne lub dowody nowo odkryte, jak i pierwszy raz odkryte przez stronę.

Po drugie "nowe okoliczności faktyczne" bądź "nowe dowody" musiały istnieć już w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie "nowe okoliczności faktyczne" bądź "nowe dowody", nie były znane organowi w chwili wydawania decyzji ostatecznej. Orzeczenie komisji lekarskiej z dnia 2 stycznia 2013r. nie stanowi dowodu na okoliczność, że w chwili zwolnienia ze służby w dniu 15 maja 2012r. skarżący był niezdolny do służby w PSP. Nic takiego z orzeczenia nie wynika.

Pozostaje zatem do rozważenia jeszcze kwestia, czy w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art.145 § 1 pkt 5 Kpa. Zarówno w orzecznictwie jak i nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że ujawnienie nowych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia, wygenerowania dowodów) w późniejszym terminie, to jest już po wydaniu decyzji ostatecznej, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy i mogły istnieć w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a które nie były znane organowi w momencie jej podejmowania (por. M.Jaśkowska Komentarz do art.145 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan na dzień 22 października 2012, LEX oraz wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011r. sygn. akt II GSK 1358/10, LEX nr 1151651). Orzeczenie komisji lekarskiej dnia 2 stycznia 2013r. nie oceniało zdolności skarżącego do pełnienia służby w dacie podjęcia decyzji o rozwiązaniu z wymienionym stosunku służbowego. Określenie w tym orzeczeniu daty od jakiej istnieje inwalidztwo nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie.

Z tych względów prawidłowo organy oraz Sąd I instancji uznały, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia 15 maja 2012r.

Niezasadne są również opisane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 43 ust. 2 pkt.1 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt. 5 oraz art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przytoczonych przepisów, bowiem przedmiotem jego kontroli była decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 Kpa. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wymienionych przepisów. Oceniał bowiem wyłącznie odmowę uchylenia decyzji, po wznowieniu postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w PSP. Treść skargi złożonej w niniejszej sprawie wyznaczała granice jej rozpoznania. Ponieważ skarga dotyczyła decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, to Sąd w niniejszej sprawie nie mógł oceniać skuteczności oświadczenia o uchyleniu się przez skarżącego od skutków oświadczenia woli złożonego raportem z dnia 30 marca 2012r. Dlatego wskazanie jako naruszonych art. 84 i 88 Kc poprzez ich błędną wykładnię jest chybione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.