Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 519/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 598/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, uchylił zaskarżony akt (pkt 1); uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącej B.B. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 2); zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącej B.B. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że B.B. do dnia 1 marca 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...]. W dniu 15 maja 2017 r. doręczono jej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. Przedmiotową propozycję zatrudnienia przyjęła w dniu 26 maja 2017 r.

Pismem z dnia 22 maja 2017 r. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia jej propozycji służby w formie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę kierownikom jednostek tam wymienionych autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby) jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Oznacza to, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. W związku z powyższym stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem.

Następnie B.B. w dniu 25 maja 2017 r. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. poinformował wyżej wymienioną, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, gdyż nie ma ona charakteru decyzji.

Pismem z dnia 26 maja 2017 r. B.B. wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o wypłatę świadczenia pieniężnego (odprawy) należnego odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] poinformował, że stosownie do art. 170 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, warunkiem uzyskania świadczenia jest wygaśnięcie stosunku pracy/stosunku służbowego w wyniku nieotrzymania propozycji pracy/służby albo odmowy przyjęcia propozycji. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, dotychczasowy stosunek służbowy przekształca się w stosunek pracy. W związku z powyższym, brak jest podstaw prawnych do wypłaty wyżej wymienionej wnioskowanego świadczenia.

Drugim pismem, z dnia 26 maja 2017 r., B.B. wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o wydanie świadectwa służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] poinformował, że w świetle art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz.1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS") funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. Natomiast w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w oparciu o art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z powyższym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

Kolejnym pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. B.B. wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. wskazał, że zarówno złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom – nie ma charakteru aktu administracyjnego. W związku z tym, do tego rodzaju spraw nie mają zastosowania przepisy art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Z tego względu przedmiotowe wezwanie nie może zostać rozpatrzone w podanym trybie.

W tych okolicznościach B.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na złożoną jej w dniu [...] maja 2017 r. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] nr 2001-IZK.1.120.A.2017, uznając ją za czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i zaskarżając tę czynność/akt w całości. Wniosek o potraktowanie skargi jako skargi na akt/czynność organu z zakresu administracji publicznej został sformułowany przez skarżącą jako alternatywa do potraktowania propozycji zatrudnienia jako decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. przedstawił argumentację uzupełniającą skargę.

Skarżąca zaskarżonej propozycji zatrudnienia zarzuciła:

1. – niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji,
2. – nieważność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj.: art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez faktyczne zwolnienie jej ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek,

W uzasadnieniu skargi podała, że jej zdaniem otrzymana propozycja zatrudnienia w istocie zwalniała ją ze służby, gdyż albo ma charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie") albo ma charakter zwolnienia ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Stwierdziła, że przyjęła propozycję zatrudnienia działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym mimo, iż nie zgadzała się z faktem przedłożenia jej propozycji zatrudnienia i brakiem przedstawienia jej propozycji służby.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub aktu/czynności.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z powodu braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 9 listopada 2017 r. na rozprawie dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu stwierdził, że popiera skargę wniesioną w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozważając dopuszczalność skargi w tej sprawie przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia, złożona skarżącej w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającym kontroli sądowej, gdyż:

1. 1. propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Akty/czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. także nie są podejmowane w trybie regulowanym prawem procesowym;
2. 2. propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie, co do zasady, to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności. Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza, a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy skutkującego de facto ustaniem stosunku służbowego) jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego;
3. 3. propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego, tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną;
4. 4. propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby;
5. 5. propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że legitymizowanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi jest obowiązkiem wynikającym z dyrektywy interpretacyjnej zakazującej zawężającej wykładni prawa do sądu, gwarantowanego art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższa dyrektywa została wyprowadzona z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i z wynikającego z Konstytucji domniemania drogi sądowej.

Sąd pierwszej instancji, przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, nie podzielił zasadniczego zarzutu skarżącej, że w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor izby administracji skarbowej mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Podał, że propozycja zatrudnienia, jak i propozycja służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 tej ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art.170, a to zastrzeżenie wskazuje, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają:

1. - z dniem 31 sierpnia 2017r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
2. - po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Z przedmiotowego zastrzeżenia wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest otrzymana przez funkcjonariusza propozycja zatrudnienia, która została przez niego przyjęta, a która skutkowała przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy a de facto ustaniem stosunku służbowego.

Zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wyraz "odpowiednio" odczytywany przez B.B. jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej, składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Przepis ten dotyczy bowiem również pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio".

Sąd pierwszej instancji, argumentując przyczyny, z powodu których orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu wskazał, że tkwią one w braku odniesienia się przez organ w przedłożonej skarżącej propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 w/w ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skoro ustawodawca w tym przepisie zamieścił kryteria jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to ich zastosowanie przy składaniu propozycji musi być dla jej adresata czytelne. Tylko bowiem w takiej sytuacji transparentny i jawny staje się – mający charakter przymusu – proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyznał, że wprawdzie ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia dla tego działania formy decyzji, to jednak uznał, że ta okoliczność nie stanowi przeszkody dla wyprowadzenia wniosku, że propozycja zatrudnienia, jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w powołanym wyżej przepisie, wymagała uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji, z uwagi na brak wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej B.B. propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której, jak i odrzucenia której, jest ustanie stosunku służbowego, uchylił zaskarżony akt (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie w oparciu o art. 146 § 2 P.p.s.a. orzekł o obowiązku organu przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie powyższa propozycja powinna uwzględniać posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także jej dotychczasowe miejsce zamieszkania, tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 w/w ustawy.

W konsekwencji uchylenia dotychczasowej propozycji zatrudnienia, obowiązkiem organu winno być uregulowanie na nowo sytuacji prawej skarżącej. Zamieszczenie w sentencji wyroku orzeczenia o obowiązku organu – art. 146 § 2 P.p.s.a. jest fakultatywne, to jednak w okolicznościach tej sprawy uzasadnione potrzebą rozwiania ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych co do skutków wyroku uchylającego zaskarżoną propozycję zatrudnienia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego:
2. a) art. 165 ust. 3 i ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:
3. - obowiązkowi dyrektora IAS złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom/ pracownikom propozycji służby/zatrudnienia odpowiada uprawnienie do otrzymania jednej z tych propozycji mimo, że taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem obu przepisów, wskazujących na autonomię organu w kwestii złożenia lub nieskładania funkcjonariuszom propozycji oraz rodzaju ewentualnej propozycji;
4. - na propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej przysługuje skarga, mimo iż ustawodawca nie przewidział środków zaskarżenia;
5. - obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia/pełnienia służby można wykonać po upływie materialnoprawnego terminu zawitego określonego przez ustawodawcę na dzień 31 maja 2017 r.;
6. b) art. 171 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że możliwe jest uchylenie skutków przekształconego z mocy prawa stosunku służby w stosunek pracy na czas nieokreślony w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia;
7. c) art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez uznanie prawa do trybu skargowego od propozycji zatrudnienia, mimo że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidziały w ogóle stosowania trybu Kodeksu postępowania administracyjnego przy składaniu propozycji zatrudnienia;
8. 2) naruszenie prawa procesowego:
9. - art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej jako aktu administracyjnego podlegającego kognicji sądu administracyjnego, mimo że nie został spełniony warunek wymagany przez omawiany przepis, w którym po stronie funkcjonariusza istnieje uprawnienie do żądania od organu określonego zachowania, tj. złożenia mu jakiejkolwiek propozycji, bowiem ustawodawca pozostawił organowi autonomię w kwestii złożenia lub nieskładania funkcjonariuszom propozycji oraz rodzaju ewentualnej propozycji jako propozycji służby albo zatrudnienia;
10. - art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz art. 276 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez zastosowanie w sprawie, brak podstaw prawnych do stosowania nawet w drodze analogii postanowień art. 276 ustawy o KAS do tej grupy "ucywilnionych funkcjonariuszy";
11. - art. 146 i art. 58 § 1 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, mimo że podlegała ona odrzuceniu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, odrzucenie skargi, umorzenie postępowania, nieprzeprowadzanie rozprawy oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

B.B. oraz uczestnik postępowania Związek Zawodowy Celnicy PL w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie jako bezzasadnej, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który uznał, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], skierowane do [...] B.B. [...] Służby Celnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], wydane na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zawierające propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniona przyjęła, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., objęty właściwością sądu administracyjnego. W następstwie przeprowadzonej kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem zaskarżony akt w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a. został uchylony.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., uznano obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącej B.B. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Argumentując powody rozstrzygnięcia podano brak uzasadnienia propozycji zatrudnienia zawierającego wykazanie przez organ ustawowych przesłanek wyboru, określonych w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a także rozwianie wątpliwości interpretacyjnych co do skutków uchylenia zaskarżonego aktu.

W sprawie jest niesporne, że skarżąca B.B. w dniu 26 maja 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. W świetle art. 171 w/w ustawy konsekwencją powyższego zachowania było przekształcenie z mocy prawa jej stosunku służbowego z określonym w propozycji dniem 1 czerwca 2017 r. w stosunek pracy, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Stała się ona bowiem członkiem korpusu służby cywilnej zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej ustawy, spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy.

Spór prawny między stronami wymagał rozważenia, czy przedstawiona B.B. propozycja zatrudnienia prawidłowo została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zakwalifikowana jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegający kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, propozycja określająca wyżej wymienionej nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wyklucza możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, wobec czego skarga winna być odrzucona, jako że sprawa, w której została wniesiona, nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocenę charakteru prawnego "pisemnej propozycji zatrudnienia" złożonej wyżej wymienionej jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, należy poprzedzić wyjaśnieniem obowiązującego wówczas stanu prawnego.

Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 w/w ustawy przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia.

Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS).

Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 w/w ustawy).

Ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Z art. 169 ust. 4-7 tej ustawy wynika, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust.

2) – wygaśnięcie stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3 w/w ustawy, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Analiza przepisów dotyczących pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia prowadzi do wniosku, że:

1. 1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza);
2. 2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji;
3. 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków;
4. 4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza;
5. 5. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy);
6. 6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które jest traktowane jako zwolnienie ze służby; w przypadku przyjęcia propozycji dochodzi do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona B.B. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W doktrynie prezentowane jest stanowisko, które w niniejszej sprawie skład orzekający podziela, że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami:

1. 1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.;
2. 2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;
3. 3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata;
4. 4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany;
5. 5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że fakt, iż przedstawienie funkcjonariuszowi (w czasie trwającego jeszcze stosunku służbowego) pisemnej propozycji nowych warunków zatrudnienia ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany, nie oznacza, aby przedmiotowa propozycja dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Jak wyżej wyjaśniono, propozycja ta zmierza do przekształcenia z mocy prawa istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do ustania tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji) traktowanego jako zwolnienie ze służby. Brak zatem podstaw do twierdzenia, że przedstawienie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy).

Przedstawienie propozycji nowych warunków zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). Dopiero propozycja, wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., K 1/99; publ. OTK 2000/2/59), tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi jedynie ofertę, będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia.

Przedmiotowa propozycja sama nie kształtuje ostatecznie statusu prawnego funkcjonariusza. Ulega on zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska odnośnie przedłożonej propozycji. W propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Oznacza to, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna, gdyż nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że:

1. - złożona B.B. funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stanowiła niewiążącą ją ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych;
2. - nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków, gdyż w tym zakresie pozostawiała jej swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji zatrudnienia w określonym w ustawie terminie;
3. - konsekwencje przedstawionej jej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia, powstały z mocy prawa dopiero w dniu 26 maja 2016 r., a więc w momencie, gdy wyżej wymieniona tę propozycję przyjęła. Jak wyżej podano, z dniem określonym w tej propozycji, a więc z dniem 1 czerwca 2016 r., jej dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku kwalifikacja charakteru prawnego złożonej B.B. w dniu [...] maja 2017 r. propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającego kontroli sądu administracyjnego, jest błędna. W sprawie zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów podanych w skardze kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżąca B.B. nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.