Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2016 r. oddalił skargę U. O.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 17 sierpnia 2015 r. U. O.-W. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z wnioskiem o "udzielenie pomocy na posłanie, żywność w miesiącu wrześniu 2015 r., leki wrzesień 2015 r., środki czystości wrzesień 2015 r., zawór odcinający dopływ wody w łazience".
Decyzją z [...] września 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił U. O.-W. pomocy finansowej na zakup łóżka, żywności, środków czystości i leków. Organ zaznaczył, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2015 r. wnioskodawczyni sprecyzowała, iż ubiega się o przyznanie pomocy finansowej na zakup łóżka. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, tj. w lipcu 2015 r. dochodem strony było świadczenie emerytalne ZUS w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Łączny dochód wyniósł [...] zł, co oznacza przekroczenie kryterium dochodowego określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł. Podczas wizyty pracownika socjalnego wnioskodawczyni poinformowała, że w dalszym ciągu nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu u jej matki. Ponadto wskazała, że od [...] maja 2013 r. nie ma kontaktu z dziećmi mieszkającymi i pracującymi za granicą. Organ I instancji uznał zatem, że postawa wnioskodawczyni uniemożliwia organowi ustalenie sytuacji bytowej osób zobowiązanych do alimentacji, realnej oceny i zakresu wsparcia ze strony najbliższych poprzez ustalenie oraz wynegocjowanie z rodziną możliwości świadczenia pomocy materialnej na rzecz strony. Ponadto podkreślono, że wnioskodawczyni w dalszym ciągu nie wykorzystuje własnych uprawnień i możliwości (nie występuje o obniżkę w opłatach czynszowych oraz dodatek energetyczny, pomimo że przedmiotowa kwestia była wielokrotnie poruszana przez pracownika socjalnego) w celu poprawienia sytuacji finansowej. Wobec powyższego Prezydent uznał, że z uwagi na okoliczność, iż dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń na zasadach ogólnych, należało rozważyć możliwość udzielenia pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy pomocowej tj. przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Powołując się na treść ww. przepisu organ pierwszej instancji uznał jednak, że w sytuacji wnioskodawczyni nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy na cele wskazane we wniosku.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro łączny dochód wnioskodawczyni w lipcu 2015 r. wyniósł [...] zł, tj. znacznie przekroczył kryterium dochodowe, to tym samym brak podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej na pokrycie bieżących potrzeb określonych we wniosku w ramach zasiłku celowego na zasadach ogólnych. Natomiast, w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, organ może przyznać pomoc osobie przekraczającej kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jest to rodzaj pomocy o charakterze wyjątkowym, powinien być on przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej.
W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie wystąpił żaden szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że strona nie współdziała w celu znalezienia sposobu wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Świadczy o tym fakt, że odwołująca w dalszym ciągu nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu u matki. Ponadto twierdzi, że z dziećmi mieszkającymi i pracującymi za granicą nie ma kontaktu od maja 2013 r. Powyższe działania strony uniemożliwiają organowi ustalenie sytuacji bytowej osób zobowiązanych do alimentacji i zakresu wsparcia ze strony najbliższych na rzecz wnioskodawczyni, co w konsekwencji nie może uwalniać najbliższych od obowiązku alimentacji na rzecz uprawnionej, zaś na organ przenosić obowiązek świadczenia pomocy. Ponadto strona nie stosuje się do zaleceń i wskazówek pracownika socjalnego i nie występuje o dodatek energetyczny oraz o obniżenie czynszu za lokal mieszkalny, co mogłoby wygenerować dla niej dodatkowe oszczędności.
Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie U. O. - W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją przyjmując za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Sąd podkreślił, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż U. O.-W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej miesięczny dochód wynosi [...] zł. Kwota ta niewątpliwie przekracza wysokość kryterium dochodowego wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Słusznie zatem, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy uznały, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 39 tej ustawy. Odnosząc się natomiast do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ustawy, Sąd wskazał, że przepis ten dla przyznania specjalnego zasiłku celowego wymaga wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyżej wymienione pojęcie określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych. Zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Kwestia regulowania opłat na zakup łóżka, żywności, środków czystości i leków dotyczy typowych wydatków obywateli, które się okresowo powtarzają. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z [...] września 2015 r., zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego. Sąd podkreślił, iż nie neguje trudnej sytuacji materialnej skarżącej, niemniej jednak - jak wywiódł - strona skarżąca nie może oczekiwać od organów pomocowych przyznawania jej zasiłków celowych specjalnych w celu podwyższenia w sposób stały otrzymywanej emerytury.
Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko organu o braku współdziałania przez skarżącą z pracownikiem socjalnym. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z matką wnioskodawczyni oraz udzielenia informacji o pełnoletnich dzieciach. Skarżąca poprzez własne działanie ograniczyła zatem organowi możliwość pełnej i wnikliwej oceny jej sytuacji życiowej. Organ nie mógł bowiem ustalić, czy skarżąca ma możliwość uzyskania pomocy od osób zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji. Za brak chęci do współdziałania ze strony skarżącej należało, w ocenie Sądu, uznać uporczywe uchylanie się przez skarżącą od wystąpienia o obniżkę opłat czynszowych oraz przyznanie dodatku energetycznego, co korzystnie wpłynęłoby na zmniejszenie wysokości opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Skarżąca nie wykazała podjęcia w tym kierunku żadnych działań, chociaż zdawała sobie sprawę, że może o takie ulgi się starać.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku U. O.-W., reprezentowana przez ustanowionego z urzędu adwokata, podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- art. 11 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niczym nieuzasadnioną odmowę udzielenia pomocy skarżącej, która sama nie jest w stanie pokonać trudnej sytuacji życiowej, w sytuacji gdy skarżąca w sposób wyczerpujący wyjaśniła przyczyny, dla których nie może liczyć na pomoc od osób bliskich, zobowiązanych do alimentacji;
- art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez niemieszczącą się w granicach uznania administracyjnego ocenę sytuacji bytowej skarżącej, którą Sąd ocenił jako "trudną", ale nie na tyle drastyczną, by udzielić skarżącej pomocy finansowej, choć stan faktyczny sprawy wyraźnie kwalifikuje skarżącą jako podmiot uprawniony do pomocy na podstawie powołanego przepisu.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie oświadczono, że strona skarżąca zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Należy podkreślić, że zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie takim sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Jednym z rodzajów świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kryteria dochodowe, w oparciu o które ustala się prawo do pomocy społecznej określone są co do zasady w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca przewidział pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego (art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Niezależnie od powyższego, odrębną przesłankę w postaci konieczności współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, ustanawia art. 4 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym w art. 11 ust. 2 pow. ustawy przyjęto, że brak współpracy może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Należy zgodzić się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyznania U. O.-W. pomocy finansowej na zakup łóżka, żywności, środków czystości i leków. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że nie jest kwestionowana okoliczność, iż wykazane dochody wnioskodawczyni przekraczają wartości uprawniające ją, jako osoby samotnie gospodarującej, do przyznania pomocy. Wątpliwości skarżącej kasacyjnie budzi natomiast dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanej decyzji w zakresie przesłanki braku współdziałania z organem. Podzielając w tym aspekcie pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, za prawidłowe uznać należy stwierdzenie, iż przejawem braku współdziałania wnioskodawczyni był brak zgody na przeprowadzenie wywiadu z jej matką, jak również odmowa udzielenia informacji o pełnoletnich dzieciach. Zauważyć trzeba, że wyjaśnienie możliwości wywiązania się wobec wnioskodawczyni z obowiązku alimentacyjnego przez wymienione osoby stanowiło istotną kwestię, której nie sposób pominąć dokonując oceny sytuacji materialnej strony uprawniającej do przyznania pomocy. Powoływanie się w tym względzie na trudne relacje z matką, czy brak kontaktu z dziećmi nie mogą zniwelować pozostającego po stronie wnioskodawcy obowiązku współdziałania. Niewyrażenie zatem zgody na przeprowadzenie wywiadu z matką, odnotowane w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego, nie sposób było ocenić odmiennie. Świadczyło bowiem o tym, że sama zainteresowana nie przejawiała chęci współpracy w wyjaśnieniu swojej sytuacji. Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podniesionego zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Odmawiając słuszności argumentacji przytoczonej dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 41 ustawy o pomocy społecznej, należy podkreślić, że przepis ten w pkt 1 umożliwia w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznanie osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe specjalnego zasiłku celowego w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że decyzja o przyznaniu pomocy w tej formie wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. O tym zaś, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego przepisu decydują okoliczności indywidualnej konkretnej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej może być sytuacja osoby, której okoliczności życiowe ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwalają stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1485/15). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że w przypadku skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek warunkujący przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wskazywana sytuacja materialna wnioskodawczyni w zbiegu z koniecznością zaspokojenia potrzeby wymiany łóżka, zakupu żywności, środków czystości i leków nie stanowi sytuacji wyjątkowej, losowej. Sąd I instancji zasadnie zwrócił przy tym uwagę na niechęć wnioskodawczyni do podjęcia samodzielnych wysiłków w celu poprawy sytuacji materialnej, choćby poprzez wystąpienie z wnioskiem o dodatek energetyczny, czy obniżenie czynszu. W związku z powyższym za prawidłowe należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, że organy prawidłowo oceniły sytuację bytową skarżącej i zasadnie odmówiły udzielenia jej wnioskowanej pomocy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.