Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 23 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1798/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw B. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r., znak [...], w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dale ppsa, przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wobec nieprzedstawienia motywów odstąpienia przez Sąd od utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym z uwzględnieniem powołanych w skardze norm konstytucyjnych, oraz wobec nieprzedstawienia motywów pominięcia przez Sąd pozytywnej oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez M. W. analogicznych do operatu tego rzeczoznawcy z dnia [...] stycznia 2017 r, dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych wskazaną w art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia ocenę prawidłowości motywów, na których oparto rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, w ramach kontroli kasacyjnej,
- - art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu na skutek przyjęcia przez Sąd błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu rozporządzenia, naruszającej art. 8 § 1 KPA w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., które to przepisy Konstytucji RP i Protokołu nr 1 do Konwencji (jednostki redakcyjne) w uzasadnieniu wyroku Sąd jedynie wymienił, jednak nie uwzględnił w procesie wykładni normy,
- - art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA oraz w zw. z art. 12 ust. 5 powołanej wwyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwej wykładni powołanych wyżej przepisów, prowadzącej do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi i nieadekwatności rynku regionalnego, a wobec tego błędne przyjęcie, że decyzja wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i że zaistniały przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 KPA,
- - art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 KPA i w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy brak było podstaw do podważenia przez Sąd i organ odwoławczy wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M. W. uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie, zwłaszcza wobec pozytywnej oceny prawidłowości sporządzenia analogicznych operatów szacunkowych dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych,
- - art. 151a § 1 w zw. z art. 64e ppsa, przez niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 KPA.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 2007, poz. 2109, ze zm.), w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Z powyższego wynika, że przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych przyjmuje się do wyceny jako zasadę, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Istnienie możliwości określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wyłącza zatem dokonywanie wyceny na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej.
Rolą rzeczoznawcy majątkowego jest więc przede wszystkim ustalenie istnienia możliwości określenia wartości rynkowej najpierw przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W tym zakresie prawodawca odesłał do odpowiedniego stosowania przepisów ust. 1 - 3 § 36. Odpowiedniość stosowania powołanego § 36 ust. 1 - 3 należy postrzegać przede wszystkim w kontekście rodzaju wartości nieruchomości podlegającej określeniu dla potrzeb ustalenia odszkodowania. W § 36 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia wskazano bowiem na określanie wartości rynkowej. Na taki też rodzaj określania wartości wskazano w § 36 ust. 1 oraz w ust. 2, w którym to ust. 2 stwierdzono, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W cytowanym ust. 2 prawodawca wyraźnie wskazał na dane z rynku lokalnego i regionalnego, których brak uprawnia rzeczoznawcę majątkowego do określania wartości rynkowej w podejściu kosztowym.
Zastosowanie podejścia kosztowego zostało więc uwarunkowane niewystarczającymi danymi z rynku lokalnego i regionalnego. W § 36 ust. 4 nie zostało określone, z jakiego rynku należy uzyskać dane do ustalenia istnienia możliwości określenia wartości rynkowej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Odpwiednie stosowanie ust. 1 - 3 do problematyki unormowanej w ust. 4 § 36 oznacza więc m.in. dokonywanie oceny istnienia możliwości określenia wartości rynkowej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych właśnie na rynku lokalnym i regionalnym.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął konieczność wykazania przez rzeczoznawcę majątkowego brak możliwości dokonania wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym, aby następnie dokonać takiej wyceny przez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej wykładni powołanego § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wyklucza uznanie zarzutów kasacyjnych za zasadne, skoro brak ustalenia tej okoliczności w operacie szacunkowym przyjętym za podstawę określenia wysokości należności odszkodowawczej w decyzji organu pierwszej instancji oznacza niezgodność takiego rozstrzygnięcia z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Usunięcie tej niezgodności wymaga dokonania analizy z wykorzystaniem wiadomości specjalnych posiadanych przez rzeczoznawcę majątkowego, dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne uzupełnienie wyceny nieruchomości z uwzględnieniem okoliczności wynikającej z powołanego § 36 ust. 2 i 4.
Nie ma przy tym znaczenia w rozpatrywanej sprawie - podniesiona w skardze kasacyjnej - pozytywna ocena operatów szacunkowych, dokonana w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego w innych sprawach odszkodowawczych, nawet tożsamych. Operaty te zostały bowiem sporządzone w odrębnych postępowaniach. Ponadto z powołanego art. 157 ust. 1 nie wynika jakikolwiek wiążący skutek prawny pozytywnej oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych w odniesieniu do ustawowego obowiązku organu administracji dokonania oceny prawidłowości zastosowanej wykładni prawa w operacie szacunkowym dla określenia wartości nieruchomości będącej kluczową okolicznością do określenia odszkodowania przez ten organ.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.