Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 523/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 30 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S.A. z siedzibą w W. (Skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (Komisja) z [...]listopada 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.
2. a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej jako -,,ustawa komunalizacyjna") w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Skarżącej i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego (Wojewoda) z [...] kwietnia 2016 r. opierającej się na założeniu, że w dacie 27 maja 1990 r. sporna działka należała do terenowych organów administracji rządowej, rady narodowej czy też przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełniły funkcję organów założycielskich bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom, podczas gdy Skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wykazało, że przedmiotowa działka nie spełniła przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, które przesądzają o komunalizacji,
3. b) art. 11 pkt. 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż sporna nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego (P. S.A.), co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie zachodzi przesłanka wyłączająca ją z komunalizacji,
4. c) art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, iż sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie Skarżącej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.
5. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego tj.
6. a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kpa poprzez ich błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi Skarżącej w przypadku gdy nie było ku temu przesłanek, co doprowadzało do bezzasadnego utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2016 r., w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki do uchylenia w/w decyzji,
7. b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. jest decyzją deklaratoryjną, która nie może zostać uchylona,
8. c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art, 154 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez Sąd, czy za uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony skarżącej;
9. d) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie środków celem usunięcia naruszeń prawa, pomimo że utrzymana w mocy decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. stanowi naruszenie przepisów ustawy komunalizacyjnej, a to z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990r, pozostawała w zarządzie Skarżącej,
10. e) art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego do nieustalonego w sposób prawidłowy stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie spełnienia w niniejszym postępowaniu przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, która to przesłanka wyłącza możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej.

Skarżąca na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P. (Miasto) wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od Skarżącej kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, podkreślając, że w stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że na dzień 27 maja 1990 r przedsiębiorstwu państwowemu P. nie przysługiwał do nieruchomości żaden tytuł prawny.

Pismem [...] lipca 2020 r. Zastępca Prokuratora Generalnego (Prokurator) zgłosił swój udział w sprawie i wniósł o przedstawienie przez przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do rozstrzygnięcia składowi całej Izby Ogólnoadministracyjnej - w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. - następującego zagadnienia prawnego:

"Czy w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz, U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w świetle zasady legalizmu wypływającej z art. 7 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP’) i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096ze zm.; dalej: " k.p.a. dopuszczalna jest modyfikacja normy-zasady równej mocy środków dowodowych, wynikającej z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż udowodnienie faktu, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do przedsiębiorstwa P., może nastąpić wyłącznie przez udokumentowanie przysługiwania mu prawa do tej nieruchomości w sposób określony w nieobowiązującym przepisie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)?" Miasto w piśmie z [...] września 2020 r. wniosło o nieuwzględnianie wniosku Prokuratora podkreślając, że problematyka, dotycząca nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę, której podniesienia przed składem całej Izby Ogólnoadministracyjnej NSA domaga się Zastępca Prokuratora Generalnego, została dostatecznie objaśniona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt I OPS 5/17 oraz postanowieniu pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygnaturze akt I OPS 4/17, w której to Zastępca Prokuratora Generalnego R.H. również występował.

Stanowisko to Miasto podtrzymało również w piśmie z [...] czerwca 2023 r. Skarżąca w piśmie z [...] grudnia 2021 r. poparła wniosek Prokuratora o rozpatrzenie wskazanego zagadnienia przez skład całej Izby Ogólnoadministracyjnej oraz przedstawiła dodatkowe uzasadnienie skargi kasacyjnej. W piśmie z [...] marca 2023 r. podsumowała dotychczasową argumentację i podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Podkreśliła, że jej prawo zarządu do spornych nieruchomości wyprowadzić należy z przepisów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym to jest z rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (t.j. Dz. U. z 1930 r., Nr 97, poz. 568, dalej "rozporządzenie z 1926 r.") jak również z ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311, dalej "ustawa o kolejach").

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu:

Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Miasto prawa własności nieruchomości położonej w P. oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,1519 ha i działka nr [...] o powierzchni 0,6968 ha zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. Stare Miasto w P. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia Wojewody było ustaleniem że poprzednikowi prawnemu Skarżącej w dniu komunalizacji nie przysługiwał żaden tytuł prawny do przedmiotowych działek, a tym samym należały one, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość ta nie była również wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Wojewoda wyjaśnił, że zwracał się do Skarżącej o podanie, czy w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., posiadała tytuł prawny do przedmiotowych działek, a jeśli tak, na podstawie jakiego dokumentu; czy władała tymi działkami oraz czy na działkach tych znajdowała się infrastruktura kolejowa, a jeśli tak, to jaka. W pismach z [...] lipca 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. Skarżąca wskazała, że dz. nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym znajdującym się na ich ewidencji środków trwałych, natomiast dz. nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym czterorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym również będącym na ich ewidencji środków trwałych. Podano również, że Skarżąca nie posiada decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu.

Komisja decyzją z [...] listopada 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej utrzymała w mocy decyzję z [...] kwietnia 2016 r., podzielając stanowisko, że w dniu komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie należała do poprzednika prawnego Skarżącej.

Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy jak również ich ocenę prawną i oddalił skargę Skarżącej.

Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Prokuratora o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi całej Izby Ogólnoadministracyjnej - w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. - zagadnienia prawnego sprecyzowanego w piśmie z [...] lipca 2020 r.

W uzasadnieniu złożonego w niniejszej sprawie wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi całej Izby Ogólnoadministracyjnej Prokurator Generalny powołał się na potrzebę przełamania uchwał NSA w sprawach I OPS 2/16 i I OPS 5/17 z uwagi na fakt, że w związku z ich podjęciem a w rezultacie jednolitym stosowaniem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nieobowiązującego przepisu art. 38 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami dochodzi do wyłączenia jednej z podstawowych norm-zasad administracyjnego postępowania wyjaśniającego o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Prokurator podkreślał również, że przepis art. 38 ustawy o gospodarce gruntami stanowi normę wyłącznie historyczną i nie jest dopuszczalne by kształtował treść prawnie wiążących norm postępowania a decyzja podlega wydaniu wyłącznie na podstawie przepisów materialnoprawnych i procesowych z chwili jej podjęcia to jest odpowiednio ustawy komunalizacyjnej i k.p.a. W konsekwencji, w ocenie Prokuratora, moc obowiązująca normy z art. 75 § 1 k.p.a. nie może podlegać ograniczeniu ze względu na nieobowiązujący przepis prawny, organ administracji publicznej powinien zaś umożliwić stronie realne wykazanie faktu przysługiwania mu tytułu prawnego do nieruchomości. W dalszej części pisma zwracano uwagę na obowiązywanie zasad otwartego katalogu środków dowodowych i równej ich mocy.

Jak słusznie zwróciło uwagę Miasto, problematyka dotycząca sposobu udokumentowania przysługiwania tytułu prawnego do nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe P. była przedmiotem dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17). Następnie pełen skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r. I OPS 4/17 po rozpoznaniu wniosku Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w pełnym składzie, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i § 2 p.p.s.a., odmówił podjęcia uchwały wyjaśniającej:

"Czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej też: uggw), wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej też: uggw), wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 kpa i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej też: kpa) dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej też art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające)?";

a w przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe zagadnienie, o wyjaśnienie:

"Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. Sygn. akt I OPS 4/17 przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?".

Skierowanie pytania prawnego w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. jest możliwe jedynie w sytuacji, w której jakikolwiek skład nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo pełnego składu NSA. Prokurator w swoim wniosku nie przedstawił argumentów, które przekonałyby skład rozpoznający niniejszą sprawę, iż stanowisko wyrażone w uchwałach z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 było nieprawidłowe.

Sąd kasacyjny przypomina w pierwszej kolejności, że decyzje wydawane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej odnosiły się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego 27 maja 1990 r., a zatem w dacie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm., dalej "ustawa o gospodarce gruntami"). Innymi słowy, to stan prawny wynikający z obowiązujących w owej dacie przepisów w tym ustawy o gospodarce gruntami decydował o możliwości uznania, czy dana nieruchomość należała czy też nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Następnie zwrócić należy uwagę, że uznając, iż przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami nie może kształtować treści prawnie wiążących norm postępowania Prokurator odwołuje się do nieobowiązującego art. 46 ustawy o kolejach, czy też do również nieobowiązującego art. 80 ustawy o gospodarce gruntami.

Analiza argumentacji zawartej we wniosku Prokuratora jak i w pismach Skarżącej wskazuje, że prezentują oni stanowisko, iż prawo zarządu Skarżącej do spornej nieruchomości wywieść można z przepisów o charakterze historycznym to jest z przywołanych przez Skarżącą rozporządzenia z 1926 r. oraz z ustawy o kolejach. Zatem spór w sprawie nie dotyczy kwestii dowodowych ale wykładni prawa, to jest uznania, czy możliwe jest uznanie, że prawo zarządu Skarżącej powstało w trybie przywoływanych przez nią przepisów.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że podniesione w niej zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W konsekwencji, w pierwszej kolejności Sąd kasacyjny odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Oczywiście niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktami 2a, b i c) petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca jako wzorzec kontroli przywołuje w nich art. 154 k.p.a. Zgodnie z paragrafem 1 przywołanego przez Skarżącą przepisu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na mocy paragrafu 2 zaś, w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Sąd kasacyjny przypomina, że rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, nie ma możliwości uzupełniania czy też domniemywania, jakie są w jej ocenie wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dlatego tak ważne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez wskazanie konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W przypadku przepisów składających się z kilku jednostek redakcyjnych konieczne jest wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej (ustępu, paragrafu czy też punktu). W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie wskazała, którą to jednostkę redakcyjną art. 154 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. naruszył Sąd pierwszej instancji

Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podniosła argumenty w których wprost zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. Jednak argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest całkowicie chybiona w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Przywołany przez Skarżącą art. 154 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji już ostatecznych w toku postępowaniu zmierzającego do uchylenia lub zmiany takiej decyzji. Postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Komisji nie było prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. Skarżąca zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie powołanego przepisu k.p.a. i brak rozważenia, czy za uchyleniem decyzji Wojewody przemawia interes społeczny lub słuszny interes Skarżącej pomija zupełnie okoliczność, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Wojewody jest decyzją pierwszoinstancyjną, która podlegała kontroli w zwykłym postępowaniu instancyjnym i w wyniku tej kontroli utrzymana została w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją Komisji.

W toku instancyjnej kontroli decyzji Wojewody nie mogły być zatem stosowane kryteria z art. 154 k.p.a., co za tym idzie nie można stawiać Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przywołanego przepisu.

Oczywiście niezasadny jest również zarzut objęty punktem 2.d. petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z przywołanym przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Skoro w niniejszej sprawie skargą kasacyjną zaskarżono wyrok oddalający skargę, to naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r. I OSK 1286/19 i przywołane w nim orzecznictwo).

Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 2.d petitum skargi kasacyjnej wskazywała, że w toku postępowania administracyjnego przedstawiła dokumenty potwierdzające, że sporna nieruchomość pozostawała w jej zarządzie.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w aktach administracyjnych znajdują się pisma Skarżącej z [...] lipca 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. z których wynika, że na spornych działkach na dzień 27 maja 1990 r. znajdował się budynek mieszkalny figurujący w ewidencji środków trwałych pod numerem [...] (działka nr [...]) oraz budynek mieszkalny czterorodzinny i budynek gospodarczy mieszkalny figurujące w ewidencji środków trwałych pod numerami [...]i [...]. Skarżąca wyjaśniła, że budynki mieszkalne pobudowane zostały w 1945 r. oraz wskazała, że dla działek [...] i [...]nie posiada decyzji o naliczaniu opłat z tytułu zarządu. W czasie rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] maja 2015 r. Skarżąca wyjaśniła natomiast, że nakłady znajdujące się działkach pochodzą z czasów sprzed II wojny światowej, a w ich posiadanie weszła zaraz po wojnie. Do protokołu rozprawy dołączony został złożony przez Skarżącą wykaz środków trwałych, do którego wpisane są budynki znajdujące się na działkach.

Prokurator w swoim piśmie wykazywał, że dowodem w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej może być nie tylko decyzja administracyjna ale i ewidencja środków trwałych która stanowi księgę podatkową w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustaw z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowej (Dz. U. u 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej "Ordynacja podatkowa"). Odnosząc się do tego argumentu Sąd kasacyjny wskazuje, że zgodnie z przywołanym przez Prokuratora przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wdania zaskarżonej do Sądu decyzji ilekroć w ordynacji podatkowej jest mowa o księgach podatkowych - rozumie się przez to księgi rachunkowe, podatkową księgę przychodów i rozchodów, ewidencje oraz rejestry, do których prowadzenia, do celów podatkowych, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązani są podatnicy, płatnicy lub inkasenci. Prokurator nie przywołał jednak żadnego przepisu, który mógłby stanowić podstawę prawną dla uznania, że księga podatkowa może służyć jako dowód przynależenia określonej nieruchomości do podmiotu inny niż terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę nie neguje stanowiska Prokuratora, co do tego, że ewidencja środków trwałych ma doniosłe znaczenie rejestrując wielkości istotne z punktu widzenia podstawy opodatkowania. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy jednak kwestii podatkowych ale ustalenia, czy 27 maja 1990 r. (a więc blisko siedem lat przed datą wejścia w życie Ordynacji podatkowej) sporne działki należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego czy też do przedsiębiorstwa państwowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 albo 11 ust 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

Celem ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania przyjmując za prawidłowe ustalenia organów, że sporne działki 27 maja 1990 r. należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego należało dokonać wykładni pojęcia należenia użytego w przywołanych przepisach.

Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym.

Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej.

Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydawanych na przestrzeni ostatnich lat orzeczeniach akcentował, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame pojęciem "należy do", opisanym powyżej, które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko Skarżącej, iż pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć"– a nie "posiadać"– wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślano, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

Należy podkreślić, że niezależnie od powyższego, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, Naczelny Sąd Administracyjny podjął przywoływane już uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której P. uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia P., w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że P. nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.

W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji P. w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd.

Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa P. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo P. do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że P. S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było P., bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo P. S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "[...]S.A." ([...]) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust.

1. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu P. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu P., uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa P. za sprawującego zarząd mieniem kolejowym.

Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd P. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez P.; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji P. w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie.

Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie P. jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo P. do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powołana ustawa z 1989r. o PKP w art. 50 ust. 1 stanowiła, że prawa przedsiębiorstwa P., działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960r. o kolejach stają się prawami P., jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa ta nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu gruntami.

Zatem, raz jeszcze podkreślić należy, że dokumenty przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego dopóki z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić istnienia takiego zarządu.

Należy stwierdzić, że niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował wskazane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, iż Skarżąca nie legitymowała się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy wskazane przez Skarżącą również takiego tytułu nie potwierdzają.

W świetle powyższego, zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 2.d petitum skargi kasacyjnej jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktem 1a-c petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Wniosek Miasta o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania został oddalony ponieważ art. 204 pkt 1 p.p.s.a. nie przywiduje możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.