Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 527/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 34/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej, (1) zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; (2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (3) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie (skarżąca) pismem z dnia 21 maja 2013 r. wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej: u.d.i.p. – informacji w zakresie podziałów, o których mowa w § 6 zarządzenia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z 7 marca 2007 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania nagród członkom korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Finansów, zatwierdzonych w latach 2011-2012.

Pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. organ poinformował skarżącą, że żądane we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty dotyczące podziałów, o których mowa w § 6 zarządzenia Nr 7/BG/2007 z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania nagród członkom korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Finansów zatwierdzonych w latach 2011-2012 zaliczają się do tzw. "dokumentów wewnętrznych" Ministerstwa Finansów i nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca pismem z dnia 18 lipca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 maja 2013 r., zarzucając naruszenie:

1. - art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2. - art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Wniosła między innymi o zobowiązanie Ministra Finansów do: udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej; przedstawienia "podziałów", o których mowa we wniosku i włączenie ich do akt sprawy w celu oceny, czy mamy do czynienia z informacją publiczną oraz wymierzenia przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że zgodnie z bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – nie przysługuje, gdy przedmiot wniosku rzeczywiście nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ administracji wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem organ do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie wykonał także żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy żądane informacje dotyczą funkcjonariuszy publicznych. Zdaniem skarżącej, powołany przez Ministra wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, wydany został w indywidualnej sprawie, i jak wynika z uzasadnienia dotyczy całkowicie innego stanu faktycznego, zaś skarżąca nie wnosiła o wydruki korespondencji elektronicznej (...), lecz o "zatwierdzony przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów podział środków na nagrody dla pracowników w poszczególnych komórkach organizacyjnych".

W ocenie skarżącej wnioskowany podział środków na nagrody jest oficjalnym dokumentem urzędowym stanowiącym informację publiczną, której odmowa udostępnienia powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie skarżąca wskazała, że dane o które wniosła, stanowią informację publiczną przede wszystkim w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Potwierdza to także art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., który wśród przykładowych informacji publicznych podlegających udostępnianiu na zasadach tej ustawy wymienia informacje o majątku, którym dysponują podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a wypłacane nagrody (wynagrodzenia) są przecież elementem tego majątku. Skarżąca zauważyła, że jedyną przesłanką negatywną do ich udostępnienia mogłoby być ograniczenie prawa do informacji publicznej określone np. w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, w tym przypadku jednak takie okoliczności nie występują.

W przypadku nagród wypłacanych w Ministerstwie Finansów mamy bowiem do czynienia z funkcjonariuszami publicznymi, a więc ograniczenie prawa do informacji, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie występuje.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., iż podział środków na nagrody dla pracowników w poszczególnych komórkach organizacyjnych, o którym mowa w § 6 zarządzenia z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania nagród członkom korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Finansów nie dotyczy sprawy publicznej i stanowi dokumentację wewnętrzną urzędu. Wykonując to zarządzenie dyrektorzy poszczególnych komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów są informowani o wysokości przyznanego funduszu na nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej dla podległych pracowników, co nie oznacza, że przyznany fundusz na nagrody musi być w całości wykorzystany.

Uwzględniając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., VIII SAB/Wa 34/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast art. 16 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., przy czym katalog z art. 6 nie jest katalogiem zamkniętym. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Wobec faktu, że pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 u.d.i.p.), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, z jakim żądaniem strona występuje. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem tego, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala zaś dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ informacje te uznał bowiem jako dokumenty o charakterze wewnętrznym, czyli za nie stanowiące informacji publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji żądane przez skarżącą informacje w postaci przedstawienia podziałów, o których mowa w § 6 zarządzenia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z 7 marca 2007 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania nagród członkom korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Finansów, zatwierdzonych w latach 2011-2012, stanowią informację publiczną. Żądana informacja w zakresie podziału środków na nagrody dla pracowników poszczególnych komórek organizacyjnych nie może korzystać z ochrony, gdyż dotyczy ona informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych osobom, które jako członkowie korpusu służby cywilnej są niewątpliwie funkcjonariuszami publicznymi. Dlatego też Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska Ministra Finansów, że tego rodzaju informacje są dokumentami wewnętrznymi.

Rozpatrując żądanie zawarte we wniosku skarżącej, Minister Finansów mógł zatem albo udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi np. na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie, nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Sąd Wojewódzki nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu mimo bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa.

Minister Finansów powinien więc rozpatrzyć wniosek skarżącej organizacji związkowej przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowiące ustawowe przeszkody do udzielenia tych informacji. Stąd też, na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., VIII SA/Wa 491/13, wniósł Minister Finansów. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. I. prawa materialnego:
2. 1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez wywiedzenie, że informacje w postaci podziałów, o których mowa w § 6 zarządzenia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z 7 marca 2007 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania nagród członkom korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Finansów, zatwierdzonych w latach 2011-2012 stanowią informację publiczną, podczas gdy przedmiotowe dokumenty mają charakter informacyjny, zatem stanowią dokumentację wewnętrzną urzędu i nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy;
3. 2. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych osobom, które jako członkowie korpusu służby cywilnej są niewątpliwie funkcjonariuszami publicznymi, podczas gdy wnioskowane informacje nie stanowią informacji o wysokości wypłaconych środków z zasobów publicznych, bowiem podział środków na poszczególne komórki organizacyjne nie jest równoznaczny z ich wykorzystaniem, zaś nie wszyscy członkowie korpusu służby cywilnej są funkcjonariuszami publicznymi, gdyż zajmowanie stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadanie określonego zakresu uprawnień nie jest jednoznaczne z pełnieniem funkcji publicznej zatem nie wszystkie osoby zatrudnione (funkcjonujące) w instytucji publicznej są osobami pełniącymi funkcje publiczne;
4. 3. art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) poprzez przyjęcie, że żądane informacje stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie ustawy pomimo, że przepis szczególny, tj. art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych określa rodzaje informacji o działalności finansowej jednostki sektora finansów publicznych (w tym Ministerstwa Finansów) podlegające ujawnieniu i przepis ten nie przewiduje podawania do publicznej wiadomości informacji żądanych w niniejszej sprawie;
5. II. przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku wyczerpującego wskazania przez Sąd, na jakiej podstawie lub w związku, z jakimi przepisami prawa uznał, że podziały, o których mowa w § 6 zarządzenia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z 7 marca 2007 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania nagród członkom korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Finansów, zatwierdzone w latach 2011-2012 stanowią informację publiczną, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie pozwala na pełne dokonanie instancyjnej oceny prawidłowości merytorycznej wydanego wyroku.

W związku z powyższym Minister Finansów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że podział środków na nagrody dla pracowników w poszczególnych komórkach organizacyjnych, o którym mowa w § 6 zarządzenia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z 7 marca 2007 r. nie dotyczy sprawy publicznej i stanowi dokumentację wewnętrzną urzędu. Dokumenty, o których mowa mają charakter informacyjny. Na podstawie przepisu § 6 zarządzenia dyrektorzy poszczególnych komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów są informowani o wysokości przyznanego funduszu na nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej dla podległych pracowników. Nie oznacza to jednak, że przyznany fundusz na nagrody musi być w całości wykorzystany. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie Sądu, że żądana informacja dotyczy informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych, bowiem podział środków na poszczególne komórki organizacyjne nie jest równoznaczny z ich wykorzystaniem.

Powołując wybrane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie stwierdził, że od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu.

Ponadto, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że wszyscy członkowie korpusu służby cywilnej są funkcjonariuszami publicznymi, ponieważ nie wszyscy członkowie korpusu służby cywilnej to osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie lub w związku, z jakimi przepisami uznał, że wszyscy członkowie korpusu służby cywilnej są "niewątpliwie funkcjonariuszami publicznymi".

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że określonego rodzaju informacje mogą być udostępnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych szczególnych zasadach. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają jej stosowanie. W ocenie Ministra Finansów dane mogące świadczyć o działalności finansowej jednostki sektora finansów publicznych powinny być, na mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p., udostępniane w trybie i na zasadach określonych w przepisach regulujących działalność finansową jednostek tego sektora, a więc, w art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie brak jest podstaw, aby jednostki sektora finansów publicznych, w szczególności z mocy art. 61 ust. 1 lub ust. 2 Konstytucji RP, miały obowiązek podawania do wiadomości publicznej innych typów lub bardziej szczegółowych informacji o swej działalności finansowej niż określone rodzajowo w art. 34 ustawy o finansach publicznych.

Wreszcie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami uznał, że podział środków na nagrody dla członków korpusu służby cywilnej w poszczególnych komórkach organizacyjnych, o którym mowa w § 6 zarządzenia z 7 marca 2007 r. stanowi dokumentację urzędową, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem z tego względu wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie Minister Finansów oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinien zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ale z uwagi na to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z podaną na jego uzasadnienie argumentacją ma bezpośredni związek z zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego, musi być rozpatrzony łącznie z nimi.

Przepis § 6 zarządzenia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania nagród członkom korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Finansów stanowi, że "Zatwierdzony przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów podział środków na nagrody dla pracowników w poszczególnych komórkach organizacyjnych przekazuje się do dyspozycji dyrektora departamentu/biura." Na podstawie tak zatwierdzonego podziału środków na nagrody dla pracowników w poszczególnych komórkach ("w ramach przyznanych środków") sporządzane są propozycje nagród dla poszczególnych pracowników (§ 9 zarządzenia), zatwierdzane do wypłaty przez Dyrektora Biura Dyrektora Generalnego (§ 11 zarządzenia). Zdaniem Ministra Finansów, przedstawionym w skardze kasacyjnej, podział środków na nagrody dla pracowników w poszczególnych komórkach, zatwierdzony przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów w trybie § 6 wspomnianego zarządzenia, stanowi jedynie dokumentację wewnętrzną i nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.

Uzasadnienie naruszenia tych przepisów, podane w skardze kasacyjnej, nie odnosi się bezpośrednio do ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji w tej konkretnej sprawie, lecz odwołuje się do poglądów wypowiadanych w orzecznictwie na tle innych spraw, których stan faktyczny nie jest wskazywany jako analogiczny, czy nawet tylko podobny do sprawy niniejszej. Tymczasem uznając, że żądana informacja jest informacją publiczną, Sąd Wojewódzki stwierdził, że mamy do czynienia z informacją o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych funkcjonariuszom publicznym. Przedstawiając nieco wcześniej podstawy rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki wskazał, że pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., przy czym katalog z art. 6 nie jest katalogiem zamkniętym.

I choć częściowo można przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że takie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia może być uznane za zbyt ogólne, to jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny, gdyż niewątpliwie żądana informacja jest informacją o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują – zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p. Pokazuje bowiem informację o puli nagród przyznanej dla poszczególnych komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów na dany rok, i nawet jeśli nie jest to jednoznaczne ze środkami wypłaconymi, jak przyjął Sąd Wojewódzki, to niewątpliwie pokazuje informację o majątku, którym dysponuje Minister Finansów, w ramach struktury organizacyjnej kierowanego przez niego podmiotu publicznego (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Z całą pewnością nie można też uznać, że taka informacja ma jedynie wewnętrzny charakter. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10 (LEX nr 672928), dokumenty wewnętrzne (tzw. korespondencja wewnętrzna podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p.) nie odnosi się do spraw publicznych, lecz do spraw organizacyjnych i porządkowych, pod warunkiem, że nie jest umieszczona w aktach sprawy. Jak zaznaczono wyżej, w tej sprawie mamy do czynienia ze sprawą publiczną, dotyczącą majątku, którym dysponuje podmiot publiczny (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Poza tym, jak ujął to Trybunał Konstytucyjny, cyt. "Z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają (...) treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół.

W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej" (wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013/8/122).

W tym przypadku mamy jednak do czynienia z żądaniem informacji stanowiącej "wyraz stanowiska organu" umocowanego do "podziału środków na nagrody dla pracowników w poszczególnych komórkach organizacyjnych", a nie z wymianą informacji czy niezbędnych materiałów. Podział środków na nagrody zatwierdzony zgodnie z § 6 zarządzenia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów z dnia 7 marca 2007 r. jest bowiem informacją ukształtowaną ostatecznie w procesie decyzyjnym i wyraża stanowisko organu w tej kwestii.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to zauważyć należy, że dostęp do informacji o sprawach publicznych ma swoje umocowanie przede wszystkim w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Rozwinięciem zasady konstytucyjnej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 przesądza, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w określonym trybie i na określonych zasadach. W ustępie 2 powołanego artykułu u.d.i.p. wyrażono natomiast zasadę nienaruszania (przez u.d.i.p.) przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami o sprawach publicznych.

W świetle powyższego, ustawa o dostępie do informacji publicznej musi być postrzegana jako metaustawa, ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych, tj. tam gdzie dostęp taki nie jest zapewniany przez inne przepisy rangi ustawowej. Istnienie innego trybu udostępniania informacji mających cechy informacji publicznej w swoisty sposób wyłącza więc stosowanie u.d.i.p., jednakże jedynie w zakresie regulowanym tymi innymi przepisami (zob. np. wyrok NSA z dnia 1.09.2011 r., I OSK 1075/11, LEX nr 964673). Inaczej mówiąc, istnienie innego trybu udostępniania informacji publicznych poprzez ustawowo określoną jawność gospodarowania środkami publicznymi (np. poprzez jawność debaty i podawanie do publicznej wiadomości określonych informacji zbiorczych), wyłącza stosowanie w tym zakresie przepisów u.d.i.p. Podkreślenia jednakże wymaga, że wszelkie inne informacje mające charakter publiczny, które nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów szczególnych (nie mieszczą się w dyspozycji przepisu szczególnego), będą już udostępniane w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.

Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, w myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo określoną ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wyłączenie dostępu do informacji publicznej, z uwagi na rangę nadaną temu zagadnieniu w ustawie zasadniczej, musi być zatem wyraźne i uzasadnione przesłankami wskazanymi wyżej.

Tym samym prezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 34 ustawy o finansach publicznych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest poprawna. Ten ostatni przepis określa, w jaki sposób powinna być realizowana zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi (np. jawność debaty budżetowej, podawanie do publicznej wiadomości określonych informacji). Jeśli natomiast tak określona jawność finansów publicznych nie obejmuje swoim zasięgiem innego rodzaju informacji publicznych, niż wymienione w tym przepisie ustawy o finansach publicznych, to konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej musi być realizowana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja, jakiej żądał związek zawodowy w niniejszej sprawie, mimo że jest informacją publiczną, jak wykazano wyżej, nie mogła zostać udostępniona do publicznej wiadomości w trybie art. 34 ustawy o finansach publicznych. Zatem zastosowanie w tej sytuacji musiała znaleźć ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Mając więc na uwadze, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.