Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 564/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Na wniosek T. O. i E. O. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, położonej w C., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], z udzieleniem bonifikaty od należnej opłaty z tytułu tego przekształcenia, Starosta C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 pkt 1 ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej ustawą o przekształceniu, orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Opłatę za przekształcenie w kwocie [...] zł organ ustalił na podstawie wartości nieruchomości określonej dla celów aktualizacji opłaty rocznej, wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, przy zastosowaniu bonifikaty w wysokości 90%, uznając, że spełnione zostały warunki określone w § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., poz. [...]).
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ ustalił na podstawie księgi wieczystej Kw. nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C., że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych. Ustalił też, że wnioskodawcy byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętej wnioskiem na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 8 grudnia 2005 r. oraz są następcami prawnymi Gminy Miejskiej w C., która była użytkownikiem wieczystym w dniu 13 października 2005 r. Wnioskodawcy mają zatem uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosownie do treści art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu. Organ opisał następnie przebieg postępowania związany z ustaleniem wartości nieruchomości, a wymieniając przesłanki udzielenia bonifikaty wskazał, że na podstawie zarządzenia Wojewody [...] nr [...] ustalono bonifikatę od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, na rzecz osób fizycznych, która ma zastosowanie do nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi wykorzystywanymi wyłącznie na cele mieszkaniowe, o ile spełnione zostały łącznie warunki, że budynki zostały ujawnione w księdze wieczystej i nieruchomości gruntowe są wykorzystywane w całości na cele mieszkaniowe.
Wysokość bonifikaty wynosi 90% i może być ona udzielona, jeżeli użytkownik wieczysty nie zalega, w dniu wydania decyzji, ze zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia. Organ ustalił, że budynek mieszkalny na działce nr [...] został ujawniony w księdze wieczystej w Dziale I-O nr [...] i jest wykorzystywany wyłącznie na cele mieszkaniowe, a nadto wnioskodawcy nie zalegają ze zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa Agencji Nieruchomości Rolnych związanymi z przedmiotową nieruchomością. Stwierdził wobec tego, że wnioskodawcy spełnili przesłanki uprawniające do udzielenia bonifikaty, orzekając o obowiązku uiszczenia opłaty za przekształcenie w wysokości 10% ustalonej wartości nieruchomości – kwoty [...] zł na rachunek Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w G. Odwołanie od tej decyzji złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. z siedzibą w P., domagając się jej zmiany w części orzekającej o udzieleniu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Organowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 4 ust. 7 pkt. 1 ustawy o przekształceniu oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia Wojewody [...] Nr [...]. Według odwołującej ww. zarządzenie, będące podstawą udzielenia bonifikaty, nie obejmuje nieruchomości znajdujących się w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych, dotyczy ono bowiem jedynie nieruchomości zarządzanych przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Analizując uprawnienia do zastosowania bonifikaty w wysokości 90% liczonej od opłaty z tytułu przekształcenia organ odwoławczy przywołał treść art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody. Na podstawie tego przepisu, w związku z art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Wojewoda [...] wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat.
Wojewoda ponowił ustalenia uprzednio dokonane, oceniając jako zasadne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwzględnieniem bonifikaty. Uznał, po analizie wskazanych przepisów oraz zebranego materiału dowodowego, że Starosta C. prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie § 2 ust. 1, § 3 i § 4 tego zarządzenia. Odnosząc się do zarzutu odwołania Wojewoda stwierdził, że kompetencje starosty do udzielania bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będących w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa wynikają z art. 3 ustawy o przekształceniu, na podstawie którego decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne osoby prawne, zatem także do nieruchomości Skarbu Państwa będących w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych.
Skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody [...] wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych w W., zaskarżając ją w części odnoszącej się do uprawnienia Wojewody [...] do ustalania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W skardze powielono zarzuty i argumentację przedstawione w złożonym wcześniej odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że zarówno art. 4 ust. 7 ustawy przekształceniowej jak i § 2 zarządzenia Wojewody [...] dotyczą wszystkich nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, bez względu na to, jaki podmiot wykonuje nadzór właścicielski w stosunku do tych nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu, iż przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy daje staroście kompetencję do orzekania o bonifikacie od opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego każdej nieruchomości Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. Nadto - wraz z przepisem art. 4 ust. 11a ustawy - przesądza o tym, że warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych w stosunku do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata, określone muszą zostać w zarządzeniu wojewody. Żadnych wyjątków w tym zakresie ustawa nie wprowadza. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo uznały, że do nieruchomości, której dotyczył wniosek uczestników postępowania, znajduje zastosowanie przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy, a co za tym idzie - stanowiące postawę zaskarżonej decyzji - przepisy § 2 pkt 2, § 3 i § 4 zarządzenia nr [...].
W sprawie jest przy tym bezsporne, że wymogi uzyskania bonifikaty w wysokości 90% wynikające z ww. przepisów zarządzenia nr [...]zostały spełnione: przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, ujawnionym w księdze wieczystej, nieruchomość gruntowa również wykorzystywana jest w całości na cele mieszkaniowe, a użytkownicy wieczyści nie zalegali w dniu wydania decyzji ze zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych związanymi z przedmiotem przekształcenia. Nie budzi też wątpliwości co do zgodności z prawem przyjęty w operacie sposób wyceny wartości nieruchomości gruntowej oraz wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego, na podstawie którego organ wyliczył należna opłatę od przekształcenia.
Sąd uznał przy tym, że organ prawidłowo orzekł o obowiązku uiszczenia opłaty na rachunek Agencji, która wykonuje władztwo Skarbu Państwa i z tego tytułu ma przymiot strony w tych sprawach. Z tych względów uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła Agencja Nieruchomości Rolnych w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 pkt 2 zarządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te pozwalają na wyprowadzenie normy przyznającej staroście kompetencje do udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody.
Skarżąca kasacyjnie podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wskazała, że starosta nie jest jedynym organem reprezentującym Skarb Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Wyjątkiem takim, wynikającym z ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jest Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 12 ust. 1 tej ustawy), który powierzono w zagospodarowanie Agencji Nieruchomości Rolnych. Grunty pozostające w ZWRSP wyłączone są więc z zasobu, którym gospodaruje starosta. Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje prawo wydawania decyzji administracyjnych jedynie w przypadku, kiedy przepisy szczególne tak stanowią. W wykonaniu żądania przysługującego użytkownikom wieczystym, o którym mowa w art. 1 ustawy o przekształceniu, ustawodawca dał kompetencje staroście do wydania decyzji administracyjnej w zakresie przekształcenia, również w stosunku do gruntów w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Nie jest to jednak jednoznaczne z przekazaniem kompetencji wojewodzie do ustalania warunków udzielenia bonifikat od opłaty za przekształcenie w stosunku do tych gruntów. Starosta w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie działa w interesie Skarbu Państwa, ale w granicach kompetencji wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, interpretacja przepisu art. 4 ust. 1 ustawy dokonana przez Sąd I instancji, że starosta jako organ prowadzący postępowanie w zakresie przekształcenia, może udzielić bonifikaty od każdej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest zbyt daleko posunięta. Ustawodawca jedynie odsyła do przepisu, w którym mowa jest o opłacie, które to odesłanie zastosowane zostało w celu osiągnięcia skrótowości tekstu.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, z dniem przejścia nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na zasadach określonych w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Wojewoda utracił uprawnienia do rozporządzania nieruchomościami Skarbu Państwa, na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda stanowi akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Z ustawy o przekształceniu nie sposób wywieść upoważnienia wojewody do stanowienia o wysokości i warunkach udzielania bonifikat w stosunku do gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja prowadzi własną politykę w stosunku do gruntów ZWRSP i ma prawo decydować o sposobie zarządzania nimi.
Potwierdza to wyrok z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt I CSK 741/2012, w którym Sąd Najwyższy podkreślił, że uregulowanie opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów objętych działaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest oparte o te same zasady. Zarządzenie Wojewody Nr [...] ma więc zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego warunku, ponieważ prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje Agencja. Starosta może więc, na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, udzielić bonifikaty jedynie w stosunku do w/w gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna powołała się na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza przede wszystkim, że nie kwestionuje ustalonego dotąd stanu faktycznego, który jest więc przesądzony i na jego podstawie przedstawione w niej zarzuty muszą być badane. Był on zresztą bezsporny. Podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest jednak chybiony. Przepis ten wyraźnie stanowi o uprawnieniu organu właściwego do wydania decyzji do udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody. Jest on jasny, oczywisty już na gruncie językowym, toteż nie wymaga dokonywania wykładni w drodze innych metod (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13, publ.
CBOSA). W powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika z niego, iż organem właściwym do wydania decyzji w tej materii jest w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa starosta, nadto, że może on udzielić bonifikaty od opłaty w odniesieniu do takich nieruchomości na podstawie zarządzenia wojewody. Brak jest szczególniej regulacji prawnej, która pozwalałaby na konkluzję, iż w tym zakresie właściwe są jeszcze inne organy. Nawet skarżąca kasacyjnie nie podaje, z jakich to przepisów miałoby konkretnie i wprost wynikać jej uprawnienie do wydawania decyzji w tym przedmiocie i zarządzenia. Przepis ten nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia kategorii nieruchomości Skarbu Państwa nim objętych. Przy czym ewentualny brak bonifikaty (bądź jej inna wielkość) w razie przekształcenia użytkowania wieczystego służącego do nieruchomości zarządzanych przez Agencję stanowiłby o niedopuszczalnej nierówności podmiotów uprawnionych do przekształcenia.
W tym kontekście sformułowanie zawarte w zarządzeniu Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], wskazane w końcowym fragmencie skargi kasacyjnej, nie może być powodem dla takiego twierdzenia, niezależnie do tego, że nie dotyczy tej sprawy. Niemniej jednak, oceniając sporną regulację prawną na tle innych, w szczególności podniesionych w kasacji, należy zwrócić uwagę, iż wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powierzenie Agencji wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia wchodzącego w skład wspomnianego Zasobu, a nawet wykonywanie ich we własnym imieniu (ust. 2 tego przepisu), nie mogą przesądzać o takim uprawnieniu. Podobnie rzecz się ma z kwestią prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej (art. 20 ust. 1 i 3 tej ustawy). Agencja jest bowiem jednym z organów Państwa, mającym konkretne kompetencje, wśród których nie mieszczą się te objęte niniejszym postępowaniem.
Powierzone jej mienie nadal jest mieniem Skarbu Państwa podlegającym ogólnym regulacjom, w tym, w odpowiednim zakresie, działaniom starostów. Przepisy te nie wykluczają ich stosowania na gruncie ustawy w odniesieniu do mienia powierzonego Agencji. Agencja jest wyposażona w szereg, "silnych" nota bene uprawnień, lecz nie przyznano jej takich, jakie eksponuje w tej sprawie. Te atrybuty są tylko atrybutami w sferze dominium, a nie imperium. Natomiast kompetencja do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, jak też dokonywania czynności na tym gruncie, nie może być dorozumiana, nie można jej domniemywać, a musi wynikać z pozytywnego przepisu prawa. Takiego uprawnienia w odniesieniu do materii niniejszego postępowania brak.
W konsekwencji czego potwierdził się wynik językowej interpretacji wskazanego wyżej przepisu. Analogiczne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1822/14, 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2213/14 (publ. jw.), i należy je podzielić.
Z tej przyczyny skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.
- - ---------------------- 1