Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie o sygn. akt II SA/Go 23/05, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego, zaskarżoną przez Z. M. Sąd uznał zasadność skargi z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ w sposób niewystarczający zbadał czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), w myśl którego zasiłek wyrównawczy przysługuje osobie pełnoletniej samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 4 ust.
1. Zdaniem Sądu I instancji organ nie stwierdził jednoznacznie czy skarżący miał wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami i bratem czy też prowadził je oddzielnie. W konsekwencji, brak tych ustaleń spowodował błędne obliczenie dochodu skarżącego a tym samym uchybienie przepisom art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Odwołując się do treści art. 43 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowił podstawę odmowy przyznania żądanego przez Z. M. świadczenia, Sąd stwierdził, że organ także w tym przypadku nie ustalił w sposób właściwy dochodów wnioskodawcy, gdyż nie ustosunkował się do jego wyjaśnień dotyczących posiadanych pojazdów i jego sytuacji majątkowej, które wnioskodawca podał w odwołaniu od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Z tego powodu Sąd przyjął, że organ nie wykazał wystąpienia w sprawie ustawowej przesłanki "o rażącej dysproporcji pomiędzy dochodem udokumentowanym a dochodem rzeczywistym wnioskodawcy". W opinii Sądu użycie przez organ sformułowania "rażąca dysproporcja" nakładało na niego konieczność szczególnie wnikliwego i szczegółowego zbadania i przedstawienia sytuacji majątkowej wnioskodawcy, która wynikałaby z zebranej dokumentacji. Na brak takiego uzasadnienia wskazał Sąd.
Równocześnie Sąd I instancji uznał, że organ nie przedstawił dowodów, które pozwoliłyby na zastosowanie w sprawie art. 43 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej, tj. odmówienie wnioskodawcy żądanego świadczenia z uwagi na niewyrażenie przez jego rodziców zgody na ujawnienie ich dochodów. Sąd przyznał, że okoliczność ta może być samodzielną podstawą decyzji odmownej, ale wymaga ona wnikliwego uzasadnienia skoro kwestia ta została pozostawiona uznaniu organu administracji. Także w tym przypadku uzasadnienie decyzji nie odpowiada, zdaniem Sądu, wymogom zawartym w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez adwokata, wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wspomniany wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.
Wspomnianemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 43 ust. 3b ustawy z dnia 29 września 1990 r. o pomocy społecznej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie wykazał w sposób należyty sytuacji majątkowej Z. M. jak i jego rodziny mimo, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że przeprowadzona została szczegółowa analiza sytuacji finansowej wskazanych osób.
Skarżący podkreślił, że obowiązek udostępnienia danych w tym zakresie należy wyłącznie do osoby starającej się o świadczenie z tytułu zasiłku stałego wyrównawczego, z czego Z. M. się nie wywiązał, utrudniając wręcz postępowanie w przedmiotowym zakresie poprzez zatajanie i nie informowanie organu administracyjnego o faktycznym stanie swego posiadania.
Ponadto skarżący zarzucił Sądowi błędną wykładnię art. 43 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez bezpodstawne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że skarżący nie wykazał w sposób należyty i wystarczający rażących dysproporcji w sytuacji finansowej Z. M., między wysokością osiąganego dochodu a jego rzeczywistą sytuacją majątkową. Zdaniem skarżącego okoliczność taka bezspornie wynikała z materiału dowodowego, który był w dyspozycji skarżącego.
Skarżący zakwestionował także twierdzenie Sądu I instancji, który przyjął, że organ w wydanym rozstrzygnięciu naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołał się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], który swoją odmowę przyznania zasiłku stałego wyrównawczego oparł na stwierdzeniu, że wnioskodawca nie przedstawił dowodów potwierdzających jego sytuację materialną oraz jego rodziny a ponadto nie poinformował organu administracji o tym, że jest właścicielem dwóch samochodów osobowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołało się na treść pisma Z. M. z dnia 12 stycznia 2004 r., z którego została wywiedziona sytuacja finansowa osoby ubiegającej się o zasiłek stały wyrównawczy. W opinii Kolegium Z. M. potwierdził, że samochód marki Fiat 125 sprzedał i jest posiadaczem ośmioletniego samochodu osobowego marki Volkswagen Polo, którego koszty utrzymania ponoszą rodzice. Wnioskodawca potwierdził, że rodzice utrzymują jego brata, żywiąc go i ubierając oraz opłacając za niego składkę emerytalną.
Wymienione osoby mieszkają w jednym domu, którego właścicielami są rodzice Z. M. Skarżący podkreślił, że wnioskodawca nie zakwestionował faktu, że jego rodzice odmówili okazania odcinka renty i tym samym wykazania sytuacji finansowej rodziny.
Zdaniem skarżącego zebrany materiał dowodowy potwierdził, że Z. M. prowadzi wraz z rodzicami wspólne gospodarstwo domowe, co wynika z pisma z dnia 12 stycznia 2004 r. a co zostało ustalone wcześniej przez organ I instancji, w przeprowadzonym wywiadzie kontrolnym w dniu 15 grudnia 2003 r. Jednocześnie skarżący zauważył, że okoliczność nie prowadzenia wspólnego z rodzicami gospodarstwa domowego została podniesiona przez wnioskodawcę dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W opinii skarżącego za fikcyjną należałoby uznać sytuację wspólnego zamieszkiwania pod jednym dachem, wzajemnego pomagania sobie i jednocześnie prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego.
Odmowa wykazania przez rodziców Z. M. ich sytuacji majątkowej była, zdaniem skarżącego, wystarczającą podstawą do zastosowania art. 43 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej, tj. upoważniała organ do odmowy przyznania pomocy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. M. wskazał na niewłaściwe odczytanie sensu jego pism kierowanych do poszczególnych organów. Z. M. przyznał, że Fiata 125 p sprzedał za kwotę 150 złotych. Wyjaśnił, że dom, w którym mieszka wraz z rodzicami podzielony jest na trzy części i nie jest własnością rodziców. Fakt ten potwierdzony jest aktem notarialnym. Ponadto Z. M. podkreślił, że utrzymanie ze strony rodziców otrzymuje jedynie jego brat.
W swojej odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał na brak właściwego postępowania ze strony pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej, który nie potrafił wytłumaczyć jego rodzicom, ludziom w starszym wieku, nieufnym w stosunku do urzędników, w jakim celu, na jego żądanie, mają okazać dokumenty potwierdzające wysokość otrzymywanych przez nich rent. Z. M. nie mógł zmusić rodziców do zastosowania się do polecenia urzędnika.
Naczelny Sąd Administracji zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Po spełnieniu powyższych warunków organ jest zobowiązany do wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego bardzo istotnym elementem jest uzasadnienie, gdyż dobór użytych w nim argumentów decyduje o przekonaniu strony, co do trafności przyjętego rozwiązania. Stąd pominięcie przez organ milczeniem niektórych twierdzeń lub brak odniesienia się do faktów istotnych dla danej sprawy pociąga za sobą konieczność zakwestionowania takiego uzasadnienia.
Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Natomiast uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie ocenił, iż uzasadnienie decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nazywane dalej skarżącym, w ograniczony sposób przystaje do wskazanych wymagań.
Rozpatrując przedmiotową skargę kasacyjną należy uznać za trafne stanowisko Sądu I instancji, który za jedną z podstawowych wad decyzji organu I instancji uznał brak ustaleń, które w sposób ostateczny rozstrzygnęłyby problem, czy Z. M., nazywany dalej wnioskodawcą, miał wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami i bratem, czy też nie.
Mimo, że skarżący nie powołał się w swojej skardze kasacyjnej na błędną wykładnię art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), nazywanej dalej u.p.s., to właśnie ustalenia organów dotyczące zawartej w tym przepisie przesłanki budzą zasadnicze wątpliwości, co słusznie zostało podniesione w zaskarżonym wyroku. W skardze kasacyjnej skarżący ograniczył się jedynie do uwagi, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza fakt że, wnioskodawca prowadził wspólne z rodzicami gospodarstwo domowe. Tymczasem takie lakoniczne stwierdzenie należy uznać za niewystarczające z uwagi na to, że oparcie decyzji odmownej nastąpiło m.in. o przepis art. 43 ust. 3b u.p.s.
W myśl art. 2a ust. 1 pkt 1 u.p.s., mówiąc o rodzinie należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, dla obliczenia dochodu bądź ustalenia sytuacji majątkowej osoby wnoszącej o przyznanie danego świadczenia udowodnienia wymaga fakt nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania albowiem przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby można mówić o "rodzinie" w kontekście ustawy o pomocy społecznej. (wyrok Naczelnego Sądu Naczelnego z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1995/97, wyrok Naczelnego Sądu Naczelnego z dnia 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 21/99)
Zdaniem skarżącego, wbrew opinii Sądu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził wystąpienie wspomnianych warunków. Tymczasem z formularza wywiadu środowiskowego z dnia 15 grudnia 2003 r., części IV, dotyczącej osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej, w punkcie I.10., pracownik socjalny zapisał, że osoba korzystająca ze świadczeń pomocy społecznej, tj. wnioskodawca, sama "prowadzi gospodarstwo domowe". W części II wywiadu, który przeprowadza się u osób, o których mowa w art. 39 u.p.s., w punkcie III.3., rodzice wnioskodawcy podnieśli, iż nie zobowiązują się do pomocy finansowej na rzecz swojego syna. Odnosząc powyższe uwagi sporządzone przez pracownika socjalnego do przepisu art. 2a ust. 1 pkt 1 u.p.s. należy przychylić się do stanowiska Sądu I instancji, uznając, że materiał dowodowy sprawy nie potwierdza opinii skarżącego wyrażonej w skardze kasacyjnej.
Nie potwierdza go również interpretacja przywołanych fragmentów pisma wnioskodawcy z dnia 12 stycznia 2004r., które w ocenie skarżącego potwierdziły fakt prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez wnioskodawcę i jego rodziców. Skarżący, zaczerpnięte z pisma wnioskodawcy wyjaśnienia potraktował jako opis sytuacji materialnej rodziny. Tymczasem bliższa analiza treści tegoż pisma pozwala przyjąć, że intencją wnioskodawcy było podkreślenie jego niezależności finansowej jako osoby, która mając swoją rentę, sama sobie gotując i posiadając osobny pokój, prowadzi niezależne gospodarstwo domowe. Dla wzmocnienia, wspomniana okoliczność została przez wnioskodawcę zestawiona z sytuacją materialno - domową jego rodziców, którzy ze swoich środków utrzymują nie tylko siebie, ale również jego brata.
Wnioskodawca zaznaczył, że mieszkając wraz z rodzicami i bratem w jednym domu, ma do dyspozycji osobny pokój, który został mu przekazany po podziale domu na trzy części. Wnioskodawca podkreślił, że istniejący stan prawny nieruchomości potwierdzony jest aktem notarialnym. Okoliczność ta nie została przez organ udokumentowana.
Przedstawiony stan faktyczny sprawy potwierdza słuszność opinii Sądu I instancji, z której wynika, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i sposób jego interpretacji nie dają dostatecznych podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że omówiona sytuacja odpowiada ustawowemu pojęciu rodziny w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 1 u.p.s.
W efekcie prowadzi to do kolejnego wniosku, tożsamego ze stanowiskiem Sądu I instancji, który mając na uwadze wskazania zawarte w art. 4 ust. 1 u.p.s. podniósł, że dokonane przez organ ustalenia nie pozwalają na prawidłowe obliczenie dochodu wnioskodawcy.
W konsekwencji nietrafna jest także argumentacja skarżącego odnosząca się do zasadności zastosowania w sprawie art. 43 ust. 3b u.p.s., który stanowi, że w przypadku, gdy osoba lub rodzina ubiegająca się o pomoc, a także osoby, o których mowa w art. 39, nie wyrażają zgody na zbieranie danych osobowych w zakresie ustalonym przepisami ustawy, kierownik ośrodka pomocy społecznej lub kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może wydać decyzję odmawiającą przyznania pomocy. Jako samodzielną podstawę do zastosowania cytowanego przepisu podano odmowę okazania przez rodziców wnioskodawcy odcinków renty potwierdzających osiągane przez nich dochody.
Ustosunkowując się do tej opinii organu, rację należy przyznać Sądowi I instancji, który trafnie zauważył, że powołanie się przez organ na daną przesłankę (w omawianym przypadku przesłankę określoną w przepisie art. 43 ust. 3b u.p.s.) jako samodzielną podstawę decyzji odmownej, nakłada na organ obowiązek szczegółowego uzasadnienia przyjętego stanowiska, w oparciu o sumiennie zgromadzony a następnie wnikliwe rozpatrzony materiał dowodowy.
Znajomość akt sprawy potwierdza prawidłowość wywodów Sądu I instancji, z których wynika, że organ nie udowodnił, że wystąpiły łącznie przesłanki wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania, a skoro tak to zachowanie rodziców wnioskodawcy nie miało żadnego związku z koniecznością ustalenia sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o pomoc.
Oznacza to także, że odwołanie się do treści art. 43 ust. 3b u.p.s w związku z art. 43 ust. 4 u.p.s. mogło być powiązane jedynie z postępowaniem zainteresowanego - wnioskodawcy.
W skardze kasacyjnej skarżący, uzasadniając zastosowanie w sprawie przepisu art. 43 ust. 4 u.p.s., w pierwszej kolejności, wskazał na nie udzielenie przez wnioskodawcę organowi I instancji wszystkich informacji, które pozwoliłyby na pełne ustalenie jego sytuacji majątkowej. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji pominął fakt posiadania przez wnioskodawcę dwóch samochodów oraz nie uwzględnił ewentualnego dochodu jaki wnioskodawca mógł osiągnąć po sprzedaży jednego z nich. Sąd nie ocenił także negatywnego zachowania wnioskodawcy, który nie poinformował organu I instancji o środkach finansowych, które musiał posiadać przed zakupem samochodu marki Volkswagen Polo.
Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że z dokumentów datowanych na dzień 16 września 2003 r., sporządzonych przez pracownika socjalnego wynika, że dwudziestoletni Fiat 125 p. został sprzedany przez wnioskodawcę za kwotę 100 złotych (informacja potwierdzona przez pracownika socjalnego w pkt I.10. wywiadu z dnia 15 grudnia 2003 r.) a wnioskodawca posiada samochód, którego wartość wyceniono na 15.000 złotych. Do wymienionego dokumentu załączono oświadczenie wnioskodawcy z dnia 16 września 2003 r., w którym zostało wyjaśnione pochodzenie pieniędzy na zakup wspomnianego samochodu oraz powody zarejestrowania go na wnioskodawcę. Należy również podkreślić, że w każdym formularzu określona jest wysokość renty rolniczej pobieranej przez wnioskodawcę, potwierdzona załączonymi decyzjami Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
Mając na uwadze rozstrzygnięcie Sądu I instancji podkreślenia wymaga fakt, że w żadnej z decyzji nie odniesiono się wprost do przesłanki z art. 43 ust. 4 u.p.s., tzn. nie wskazano wysokości udokumentowanego dochodu osoby ubiegającej się o pomoc, nie określono kwotowo rzeczywistej sytuacji majątkowej wnioskodawcy, ograniczając się jedynie do powtórzenia za organem I instancji informacji o dwóch samochodach, nie potwierdzono prawdziwości oświadczenia wnioskodawcy o pochodzeniu pieniędzy, za które jeden z nich został zakupiony oraz nie odniesiono się do przyczyny, dla której zakupiony samochód został zarejestrowany na osobę wnioskodawcy. Dopiero zestawienie kwot, na które wskazuje wnioskodawca oraz sum potwierdzonych w stosownych dokumentach, pozwoliłoby ocenić czy dochody wnioskodawcy (udokumentowano jedynie wysokość otrzymywanej co miesiąc renty) pozwoliłyby mu na zakup samochodu marki Volkswagen Polo za kwotę 20.000 złotych.
Wymienione okoliczności potwierdzają, że Sąd I instancji miał rację nie przychylając się do opinii organu oraz stwierdzając, że brak ustosunkowania się do wyjaśnień wnioskodawcy dotyczących posiadanych przez niego pojazdów i jego sytuacji majątkowej, które zostały zawarte w odwołaniu od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], nie pozwala uznać, że organ udowodnił, iż między dochodem udokumentowanym a rzeczywistym występują rażące dysproporcje. Stąd nietrafny jest zarzut skarżącego sformułowany w skardze kasacyjnej.
W związku z tym argumentacja skarżącego dotycząca kosztów utrzymania samochodu może budzić zastrzeżenia, gdy powiąże się ją z informacją, że koszty ubezpieczenia samochodu oraz benzyny (50 złotych) pokrywają rodzice wnioskodawcy.
W konsekwencji, za słuszne należało uznać stanowisko Sądu I instancji i podzielić uwagi zawarte w uzasadnieniu wydanego wyroku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.