Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 490/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Gminy Koprzywnica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2008r. znak: [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy Koprzywnica zarządzeniem z dnia [...] maja 2008 r., znak[...], na podstawie art. 38 ust.1 pkt b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), odwołał M. B., bez wypowiedzenia, ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w K., wskazując, że przyczyną odwołania ze stanowiska jest negatywna ocena wykonywania powierzonych M. B. zadań, wynikająca z nieprzestrzegania obowiązków pracowniczych, to jest zaniechania stosowania przepisów zawartych w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz.694), ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o Zakładowym Funduszu Świadczeń Socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 z póz. zm.), ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a ponadto regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.
Organ wskazał, że uchybienia te stwierdzone zostały w trakcie kontroli finansowo - administracyjnej przeprowadzonej w Zespole Szkół [...] w K. przez audytora wewnętrznego, zleconej przez Burmistrza Miasta i Gminy Koprzywnica w ramach nadzoru nad podległą mu placówką oświatową.
Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy w Koprzywnicy, wskazując, że ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wynika, iż organ prowadzący szkołę przy dokonywaniu oceny pracy dyrektora, stanowiącej podstawę do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, nie zachował trybu określonego w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustawy z dnia 26 stycznia1982 r. – Karta Nauczyciela oraz § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. Nr 98, poz. 1066 ze zm.).
Organ nadzoru podniósł, że na ocenę pracy dyrektora szkoły składają się oceny cząstkowe w zakresie realizacji zadań nadzorowanych odpowiednio zarówno przez organ prowadzący szkołę, jak i organ nadzoru pedagogicznego. Wskazano, że wprawdzie organ prowadzący szkołę może odwołać bez wypowiedzenia nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w przypadku uzyskania przez niego negatywnej oceny realizacji zadań nadzorowanych przez ten organ, to jednak postępowanie dotyczące oceny jest prowadzone przez organ nadzoru pedagogicznego. To bowiem ten organ w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę dokonuje, oprócz merytorycznej oceny, wszelkich czynności gwarantujących prawidłowy tryb oceny. Wskazano, że organ prowadzący szkołę w postępowaniu dotyczącym oceny nie ma kompetencji do samodzielnego, z całkowitym pominięciem udziału organu nadzoru pedagogicznego, przeprowadzenia, w zarezerwowanym dla niego zakresie, oceny pracy dyrektora szkoły.
Na to rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Koprzywnica reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy w Koprzywnicy złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając naruszenie art. 38 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez przyjęcie, że Burmistrz jako organ prowadzący szkołę może podjąć decyzję o odwołaniu dyrektora szkoły po wyczerpaniu trybu określonego w tym przepisie.
Podniesiono, że odwołanie M. B. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w K. nie spowodowało rozwiązania z nią stosunku pracy jako nauczycielem, bowiem została jedynie w części zmodyfikowana treść stosunku pracy. Wskazano, że negatywna ocena wykonywania zadań dotyczyła rażącego naruszenia przez M. B. obowiązków dyrektora w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, a w tym przypadku Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach po przeprowadzeniu kontroli gospodarki finansowej Gminy Koprzywnica za rok 2006 zobowiązała Burmistrza do kontroli wydatków podległych jednostek organizacyjnych.
W związku z tym, w ramach nadzorowania wykonywania zadań przez dyrektora, Burmistrz dokonał negatywnej oceny wykonywania zadań i uznał, że zachodzą przesłanki do odwołania. Podkreślono przy tym, że zachowanie trybu oceny nie może odnosić się do oceny wykonywania zadań przez dyrektora, którą przeprowadza Burmistrz zobowiązany do nadzoru nad dyrektorami szkół.
Podniesiono ponadto, że w dniu [...] lipca 2008 r. został wydany przez Sąd Rejonowy w S. Wydział [...] Pracy wyrok (sygn. akt [...]) w sprawie z powództwa M. B. przeciwko Burmistrzowi Miasta i Gminy oraz Zespołowi Szkół [...] w K. o przywrócenie do pracy na stanowisko dyrektora. Sąd zasądził od pozwanego Zespołu Szkół [...] w K. na rzecz powódki M. B. kwotę 1800 zł. (kwota ta została wypłacona), oddalił powództwo w pozostałej części w stosunku do Zespołu Szkół [...] w K. Ponadto oddalił w całości powództwo w stosunku do pozwanego Burmistrza Miasta i Gminy w K. Wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 490/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2008r. wskazał, że nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem, co oznacza, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy.
Sąd wskazał, że tryb oceny pracy nauczycieli, w tym również dyrektora szkoły, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), został uregulowany w przepisach art. 6a ust. 6 pkt 1, ust. 7, ust. 9 i 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. Nr 98, poz. 1066 ze zm.).
W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści powołanych przepisów wynika, że organ prowadzący szkołę może odwołać bez wypowiedzenia nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w przypadku uzyskania przez niego negatywnej oceny realizacji zadań nadzorowanych przez ten organ, jednakże postępowanie dotyczące oceny jest prowadzone przez organ nadzoru pedagogicznego, przy czym organ ten w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę dokonuje, oprócz merytorycznej oceny, wszelkich czynności dających rękojmię zachowania prawidłowego trybu dokonywanej oceny, między innymi poprzez zasięganie opinii rady szkoły i organizacji związkowych, a także powołanie zespołu oceniającego, o jakim mowa w § 9 rozporządzenia.
Sąd zwrócił uwagę, że organ prowadzący szkołę w postępowaniu dotyczącym oceny posiada także możliwości inicjowania takiego postępowania, dokonywania oceny cząstkowej w zakresie realizacji zadań wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy i w konsekwencji, gdy zachodzą do tego przesłanki, odwołania dyrektora bez wypowiedzenia.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji wskazał, że odwołanie bez wypowiedzenia nauczyciela ze stanowiska kierowniczego wymaga uprzedniego ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, dokonanych w trybie określonym w § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. Nr 98, poz. 1066 ze zm.).
Natomiast w rozpoznawanej sprawie tryb oceny nie został dochowany, w związku z czym organ nadzoru trafnie, zdaniem Sądu, wskazał, że dyrektor został pozbawiony uprawnień, w tym prawa do ewentualnego skorzystania z trybu odwoławczego. To zaś, w ocenie Sądu, oznacza, iż zarządzenie w niniejszej sprawie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, w związku z czym zaistniały przesłanki do stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru w oparciu o art. 91 ust.1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Burmistrz Miasta i Gminy w Koprzywnicy, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, art. 38 ust.1 pkt1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), poprzez:
- 1) przyjęcie, że wyłącznie organ sprawujący nadzór pedagogiczny może dokonać oceny pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym i wyłącznie opinia tego organu stanowić może podstawę odwołania ze stanowiska dyrektora, natomiast ocena organu prowadzącego jest jedynie oceną cząstkową, którą organ nadzoru pedagogicznego powinien uwzględnić w ocenie końcowej,
- 2) poprzez uznanie, że przepis ten daje podstawę do takiego jego rozumienia, iż odwołanie Dyrektora Zespołu Szkół [...] w K. z dnia [...] maja 2008r. stanowi zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy w Koprzywnicy jako akt administracyjny podlegający nadzorowi Wojewody.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku oznacza przejście do porządku dziennego nad problemem istnienia faktycznie nieusuwalnej grupy pracowników, dysponujących środkami publicznymi, jakimi są dyrektorzy szkół.
Wskazano, że wykładnia celowościowa art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy o systemie oświaty zezwala na odwołanie dyrektora szkoły bez opinii organu nadzoru pedagogicznego, w przypadku stwierdzonych rażących uchybień w wydatkowaniu środków publicznych. W niniejszej natomiast sprawie uchybienia takie zostały stwierdzone, wskutek czego M. B. została odwołana ze stanowiska. Podkreślono bowiem, że rażące uchybienia w dysponowaniu środkami publicznymi dyskwalifikują nauczyciela jako kierownika (dyrektora) szkoły, ale nie dotyczą oceny merytorycznej jego pracy jako pedagoga.
W ocenie autora skargi kasacyjnej ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, pozwala na rozdzielenie dwóch płaszczyzn działania dyrektora szkoły: jako menadżera oraz jako nauczyciela, przy czym działania podejmowane przez dyrektora oceniane są odrębnie w tych dwóch płaszczyznach przez właściwe organy. Natomiast organem właściwym dla kontroli wydatkowania środków przekazanych przez organ prowadzący jest ten organ. Podkreślono, że nie jest zatem możliwe przekazanie całości uprawnień do odwołania dyrektora organowi nadzoru pedagogicznego, gdyż organ ten dokonuje wyłącznie oceny pracy dyrektora jako nauczyciela, nie ma natomiast kompetencji do dokonywania oceny dyscypliny wydatkowania środków finansowych przekazanych przez organ prowadzący.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że pismo Burmistrza Miasta i Gminy w Koprzywnicy znak [...] z dnia [...] maja 2008r. odwołujące M. B. ze stanowiska dyrektora szkoły, stanowi zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy, które podlega nadzorowi Wojewody, co narusza art. 87 i 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591r. z późn. zm.).
Autor skargi kasacyjnej wskazał że zarządzenie jest taką formą działania wójta, burmistrza, która może być zastosowana wyłącznie w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę. Gdyby bowiem ustawodawca przewidział taką formę przy odwołaniu dyrektora szkoły, to dałby temu wyraz wprost w przepisie tak, jak to uczynił w art. 26a ustawy o samorządzie gminnym w przypadku powołania, czy odwołania zastępcy wójta (burmistrza). Jednakże art. 38 ust.1 pkt 1 lit b ustawy o systemie oświaty nie określa dla czynności odwołania formy zarządzenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością z zakresu prawa pracy i nie może być traktowane jako akt z zakresu administracji publicznej.
W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że sprawa dotycząca odwołania M. B. ze stanowiska dyrektora była poddana kontroli sądowej. Przed Sądem Rejonowym- Sądem Pracy toczyło się bowiem postępowanie z powództwa M. B., które zostało zakończone w dniu [...] lipca 2008 r. wyrokiem oddalającym powództwo w stosunku do Burmistrza Miasta i Gminy w Koprzywnicy, zasądzone zostało odszkodowanie na rzecz M. B., które wypłacono w kwocie [...] zł. Odszkodowanie zasądzono od Zespołu Szkół [...] w K. Obecnie natomiast sprawa jest przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym - Sądem Pracy w K. na skutek apelacji M. B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem strona została pozbawiona możności obrony swych praw, co mieści się w przesłance określonej w art. 183 § 1 pkt 5 powołanej wyżej ustawy.
Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Koprzywnica z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] dotyczyło odwołania M. B., bez wypowiedzenia, ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkól [...] w K., w związku z czym uznać należy, że akt ten dotyczy wprost sfery uprawnień M. B. Wskazać zatem wypada, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą Burmistrza Miasta i Gminy Koprzywnica, M. B. stała się jego uczestnikiem na prawach strony, o czym stanowi art. 33 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć natomiast należy, że – zgodnie z art. 47 § 1 wskazanej ustawy – z tej pozycji procesowej wynikają dla uczestników uprawnienia do otrzymania odpisu skargi oraz zawiadomienia o terminie rozprawy, o czym stanowi art. 91 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W niniejszej natomiast sprawie wskazać należy, że o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, która odbyła się w dniu [...] października 2008 r. zostali powiadomieni tylko Burmistrz Miasta i Gminy Koprzywnica oraz pełnomocnik Wojewody Świętokrzyskiego. Nie została natomiast powiadomiona i nie brała udziału w sprawie M. B., która była uczestnikiem postępowania.
W związku z tym uznać należy, że wydanie w tych warunkach wyroku sprawia, iż postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte było nieważnością z powodu niezapewnienia uczestnikowi postępowania możności obrony swych praw.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.