Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1298/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.C., dalej także skarżący, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Koszalina, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, przyznano mu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup gorącego posiłku w miesiącach sierpień, wrzesień, październik, listopad, grudzień 2014 r., w kwocie po 80 zł miesięcznie. Decyzja została wydana na podstawie art. 104 i 108 § 1 k.p.a., art. 7 pkt 1, 4, 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), w zw. z uchwałą Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 (M. P. z 2013 r. poz. 1024) i uchwałą nr XXXIX/589/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 6 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stosownie do art. 107 ustawy o pomocy społecznej, został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji socjalno-bytowej spowodowanej niskim dochodem, bezrobociem i niepełnosprawnością, a także długotrwałą chorobą. Świadczenie zostało przyznane, mimo braku podpisu wnioskodawcy pod wywiadem z dnia 14 lipca 2014 r. Organ I instancji wskazał, że dochód strony wynosi 341 zł, na który składa się zasiłek okresowy 216,83 zł, dodatek mieszkaniowy 113,09 zł oraz dodatek energetyczny 11,36 zł, i nie przekracza 150 % kryterium dochodowego (542 zł) określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. 813 zł.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżący podniósł, że nie wyjaśniono w niej z jakich powodów zasiłek celowy przyznano mu od sierpnia 2014 r. w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie zasiłków z pomocy społecznej złożył w dniu 2 lipca 2014 r. Ponadto, wywiad środowiskowy został sporządzony nieprawidłowo, jest lakoniczny, nie zawiera daty przeprowadzenia tej czynności, nie wyjaśnia okoliczności, dla których pracownik socjalny nie dokonał oględzin pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, nie wyjaśnia, w jakim charakterze był obecny drugi pracownik MOPS i dlaczego nie podpisał wywiadu, dlaczego brak jest podpisu wnioskodawcy. Wywiad nie zawiera danych dotyczących wysokości i okresu otrzymywanych przez skarżącego świadczeń, nie określa jego dochodu. Organ błędnie przyjął, że dochód strony stanowi zasiłek okresowy w kwocie 216,83 zł, skoro decyzją nr [...] przyznano mu zasiłek okresowy w kwocie 208,78 zł miesięcznie. Błędnie też przyjęto, że dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny stanowi dochód odwołującego się.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie zasiłku celowego na zakup gorącego posiłku w kwocie po 90 zł miesięcznie za miesiące lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że poprzednimi decyzjami pomoc społeczną przyznano mu do czerwca 2014 r., a nieprzyznanie mu świadczenia za lipiec 2014 r. było zemstą organu I instancji za wykreślenie pustych miejsc w wywiadzie, co uniemożliwiło pracownikowi socjalnemu wprowadzenie dopisków po podpisaniu wywiadu. Ponieważ wniosku o pomoc społeczną nie można złożyć przed upływem okresu, na który pomoc przyznano, odwołujący się w lipcu 2014 r. pozostał bez wsparcia. Ponadto niezasadnie wliczono do jego dochodu dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podało, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Ministrów w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania gmin w zakresie dożywiania (...), pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom w szczególności samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód osoby w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, tj., jeżeli jej dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że dochód strony wynosi 431,28 zł i składa się na niego zasiłek okresowy w kwocie 216,83 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 113,09 zł i dodatek energetyczny w kwocie 11,36 zł. Dochód ten nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego dla wnioskowanego świadczenia, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 813 zł (150 % x 542 zł).
Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego błędnie ustalonego dochodu w części dotyczącej zasiłku okresowego organ odwoławczy wskazał, że badanie spełnienia przez stronę kryterium dochodowego odbywa się w oparciu o sumę miesięcznych dochodów uzyskanych przez nią w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Odwołujący się złożył wniosek w dniu 2 lipca 2014 r., zatem organ przyjął jego dochód z czerwca 2014 r. celem ustalenia, czy spełnia on kryterium dochodowe. W czerwcu 2014 r. wnioskodawca otrzymywał zasiłek okresowy w kwocie 216,78 zł, a nie w kwocie 208,78 zł. Decyzją nr [...] organ I instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy na okres od sierpnia do grudnia 2014 r. w kwocie 208,78 zł miesięcznie, zatem organ nie mógł uwzględnić tej kwoty przy obliczaniu dochodu wnioskodawcy z czerwca 2014 r. Zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, dodatek mieszkaniowy oraz dodatek energetyczny podlegają wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Ustalony przez organ I instancji dochód Józefa Czyszka za czerwiec 2014 r. wynosił 341,28 zł i nie przekraczał 150 % kryterium dochodowego, tj. kwoty 813 zł. W tej sytuacji organ zasadnie przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na zakup gorącego posiłku ze środków programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", na okres od sierpnia do grudnia 2014 r., w kwocie po 80 zł miesięcznie.
Odnosząc się do kwestii przyznania świadczenia od miesiąca sierpnia 2014 r., a nie od miesiąca, w którym wniosek został złożony Kolegium wyjaśniło, że ustawa o pomocy społecznej nie zobowiązuje organu do przyznania świadczenia od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Jest to kwestia pozostawiona uznaniu organu, co oznacza, że organ, dokonując indywidualnej oceny każdego wniosku, decyduje w jakiej wysokości przyzna pomoc i na jaki okres. Ponieważ ostateczne rozpoznanie wniosku nastąpiło w miesiącu sierpniu 2014 r., od tego miesiąca pomoc została przyznana.
Odnośnie zarzutów dotyczących niewłaściwego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, kiedy wywiad został przeprowadzony, jakie świadczenia i na podstawie jakich decyzji otrzymuje odwołujący się, a także jaki był jego dochód. Wynika z nich także, że J.C. zachowywał się niestosownie w trakcie wywiadu środowiskowego, zaczął nanosić na druk skreślenia, a następnie nie chcąc oddać druku pracownikowi socjalnemu, porwał go. W ocenie Kolegium, sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie jest przedmiotem postępowania przed tym organem. Wszelkie uwagi należy zgłaszać i wyjaśniać przed organem I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję skarżący powtórzył zarzut bezzasadnego nieprzyznania mu zasiłku celowego za lipiec 2014 r. oraz zaliczenie do dochodu dodatku mieszkaniowego. W jego ocenie organ odwoławczy nie ustalił, na jaki okres przed złożeniem wniosku miał przyznany zasiłek celowy na zakup gorącego posiłku, nie dokonał analizy kopii wywiadu środowiskowego dołączonego do odwołania i błędnie zaliczył dodatek mieszkaniowy do jego dochodu.
Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, żeby zasiłek przysługiwał od lipca do grudnia 2014 r. Podniósł, że w aktualizacji wywiadu nie podano powodu braku jego podpisu i nie wyjaśniono jaką rolę pełniła osoba towarzysząca pracownikowi socjalnemu podczas wywiadu.
W ocenie skarżącego, skoro pracownik socjalny w dniu 14 lipca 2014 r. nie przedłożył druków oświadczeń dotyczących sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, a wnioskodawca w zakreślonym w wezwaniu terminie złożył stosowne oświadczenia, nie można przyjmować, że podanie zawierało braki. Wnioskodawca składając podanie nie został poinformowany, jakie dokumenty powinien dołączyć i ewentualnie jakie braki usunąć. Pracownik socjalny przeprowadzając wywiad w pierwszej kolejności powinien dać do wypełnienia oświadczenia o sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej, następnie po wypełnieniu strony 1 i 2 części IV wywiadu (aktualizacja), po uprzednim wykreśleniu pustych miejsc w celu uniemożliwienia dokonywania dopisków, przedłożyć do podpisania wnioskodawcy. Skoro pracownik socjalny nie zakreślił pustych miejsc, uczynił to skarżący.
Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 3 września 2015 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę z tym, że cofa zarzut błędnego zaliczenia do dochodu dodatku mieszkaniowego. Wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, na które składają się koszty przejazdu tam i z powrotem pociągiem PKP drugiej klasy na trasie Szczecin Główny – Koszalin, w kwocie łącznej 54,20 zł.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że jest ona niezasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Sąd ten podał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), w której ustawodawca określił zasady i warunki udzielania pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 3 tej ustawy, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Skarżący złożył wniosek o przyznanie mu m. in. zasiłku celowego na zakup gorącego posiłku w dniu 2 lipca 2014 r. Ubiegał się o przyznanie pomocy z opieki społecznej po raz kolejny, w związku z czym pracownik socjalny przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego w dniu 14 lipca 2014 r., stosownie do art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie złożył w tym dniu wymaganego oświadczenia o stanie majątkowym, ani nie potwierdził własnoręcznym podpisem, że informacje zawarte w wywiadzie są prawdziwe.
Wezwaniem z dnia 16 lipca 2014 r. (doręczonym w dniu 1 sierpnia 2014 r.) organ I instancji wezwał skarżącego do usunięcia, w termie 7 dni, braków formalnych przez złożenie oświadczenia o stanie majątkowym i podpisanie aktualizacji wywiadu środowiskowego. W dniu 8 sierpnia 2014 r. skarżący złożył oświadczenie o sytuacji majątkowej. Odmówił jednak podpisania aktualizacji wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że pracownik socjalny odmówił wykreślenia pustych, niezapisanych miejsc w druku aktualizacji wywiadu, co umożliwiałoby dopisywanie tam treści już po podpisaniu aktualizacji wywiadu przez skarżącego. Złożenie podpisu pod tak sporządzoną aktualizacją wywiadu oznaczałoby, że wnioskodawca potwierdza prawdziwość aktualizacji. Mimo, iż aktualizacja wywiadu nie została podpisana przez skarżącego, organ I instancji przyznał mu zasiłek celowy na zakup jednego gorącego posiłku począwszy od sierpnia 2014 r.
Wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia został złożony w dniu 2 lipca 2014 r. Oświadczenie o stanie majątkowym skarżący złożył w dniu 8 sierpnia 2014 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że oświadczenie o stanie majątkowym, będące jednym z dokumentów, na podstawie których pracownik socjalny ustala sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony (art. 107 ust. 5 i 5b pkt 20 ustawy o pomocy społecznej), nie jest dokumentem wymaganym od strony zainteresowanej razem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Po złożeniu wniosku o przyznanie takiego świadczenia organ przeprowadza rodzinny wywiad środowiskowy i dopiero w trakcie tego wywiadu może domagać się od osoby ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia takiego oświadczenia jest podstawą do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Oświadczenie o stanie majątkowym, którego pracownik socjalny może zażądać od osoby ubiegającej się o pomoc w trakcie wywiadu środowiskowego, nie stanowi dokumentu wymaganego od strony wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, o jakim mowa w art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji podał, że okoliczność, że skarżący złożył wymagane podczas wywiadu oświadczenia dopiero 8 sierpnia 2014 r., nie była rozstrzygająca dla przyznania mu wnioskowanego świadczenia od sierpnia 2014 r. z uwagi na rodzaj tego świadczenia. Skarżący zwrócił się o przyznanie mu zasiłku na zaspokojenie konkretnego celu bytowego, tj. na zakup gorącego posiłku. Zasiłek ten nie jest przyznawany na pokrycie comiesięcznych pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy ukierunkowanej na określony cel bytowy. W przeciwieństwie do zasiłku stałego i zasiłku okresowego ustawodawca odstąpił od szczegółowego określenia wysokości zasiłku celowego. Tym samym ustalenie kwoty wsparcia pozostawiono organowi przyznającemu świadczenie. Choć ustawodawca nie odwołuje się w art. 39 ustawy o pomocy społecznej do kryteriów dochodowych, nie oznacza to, że nie mają one zastosowania. Art. 8 ust. 1 ustawy ustala progi dochodowe i nie wyłącza ich stosowania do celu ustalenia uprawnień do zasiłku celowego.
Sąd I instancji podkreślił, że ponieważ istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, w rozpoznawanej sprawie umożliwienie zakupu jednego gorącego posiłku dziennie, organ I instancji, który wydał decyzję przyznającą to świadczenie 14 sierpnia 2014 r., nie mógł przyznać zasiłku celowego na wnioskowany cel od miesiąca, który już upłynął.
Przyznając zasiłek celowy organ jest zobowiązany realnie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne i czy bez uszczerbku dla zaspokojenia innych niezbędnych potrzeb sfinansowanie to może nastąpić ze środków własnych wnioskodawcy. Spełnienie warunków do otrzymania zasiłku celowego nie obliguje organu do jego przyznania, jednak odmowa przyznania świadczenia wymaga uzasadnienia. Organy orzekające w sprawie uznały, że zaspokojenie potrzeby w postaci gorącego posiłku dziennie jest dla skarżącego rzeczywiście niezbędne, dlatego przyznały mu środki finansowe na zrealizowanie tej potrzeby od miesiąca, w którym potrzeba ta mogła zostać faktycznie zaspokojona. Środki nie zostały przyznane od lipca 2014 r. z uwagi na postępowanie wnioskodawcy, który nie współpracował z pracownikiem socjalnym podczas aktualizacji wywiadu w dniu 14 lipca 2014 r., a wymagane od niego oświadczenia o sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej złożył dopiero w dniu 8 sierpnia 2014 r.
W sprawie, zdaniem Sądu I instancji, niesporne jest, że skarżący spełniał kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego na zakup gorącego posiłku, podwyższone uchwałą nr XXXIX/589/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 6 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy. Zgodnie z § 1 tej uchwały, kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, uprawniające do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 ustanowionego uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. (M. P. z 2013 r. poz. 1024), zostało podwyższone do 150% kryterium ustawowego.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego Sąd I instancji zauważył, iż obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy z opieki społecznej jest umożliwienie pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i złożenie zgodnego z prawdą oświadczenia o stanie majątkowym i dochodach w trakcie tego wywiadu, jeżeli pracownik socjalny zażąda takiego dokumentu. Z akt sprawy wynika, że skarżący utrudniał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, dokonywał skreśleń na druku wywiadu, odmówił także podpisania wywiadu. Zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego postępowania pracownika socjalnego w trakcie postępowania nie znajdują oparcia w aktach sprawy.
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej J.C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
- naruszenie art. 67 Konstytucji RP przez uniemożliwienie zagwarantowanej konstytucją ochrony prawnej, jak również art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego, a przede wszystkim niezweryfikowania wywiadu środowiskowego, na podstawie którego wydano zaskarżone decyzje; w postępowaniu dowodowym nie zwrócono uwagi na fakt, że ubiegający się o pomoc społeczną nie podpisał wywiadu środowiskowego, natomiast pracownik socjalny nie opisał przyczyny nie podpisania wywiadu przez ubiegającego się o pomoc, czym naruszył art. 68 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712);
- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i bezpodstawne zastosowanie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.), w związku uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 wraz załącznikiem stanowiącym integralną część uchwały – pkt 1 zamiast art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ustawy o pomocy społecznej;
- niezastosowanie w związku z aktualizacją wywiadu środowiskowego część IV strona 1 i 2, § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712), w związku z art. 67 § 1 i 2 ust. 2 i ust. 3, art. 68 § 1 i 2 k.p.a., przez co spowodowanie zaistnienia zdarzenia z art. 233 k.k.;
- niedokonanie aktualizacji i weryfikacji wywiadu środowiskowego w części IV w przedmiocie aktualizacji mieszkaniowej; wnioskodawca aktualnie "zamieszkuje w budynku posiadającym status budynku socjalnego, zajmuje lokal jednopokojowy z przedpokojem, w którym znajduje się kuchenka elektryczna dwupalnikowa; łazienka i WC poza lokalem - w zakresie pomieszczeń wspólnych z innymi lokatorami (str. 3); natomiast w aktualizacji wywiadu w części IV strona 1 jest 1+K, co oznacza 1 pokój + kuchnia, zachodzi sprzeczność w opisie sytuacji mieszkaniowej, w nawiązaniu do uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. ust. I zdanie 1, ust. II, ust. IV.1, ust. V.1., ust. VI.1. (M.P. z 17 grudnia 2013 r., poz. 1024) oraz uchwały nr XXXIX/589/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 6 lutego 2014 r. (Dz. Urz. Zacho. z dnia 11 marca 2014 r. poz. 1078) w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywania, w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin, w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020;
- błędna jest interpretacja uchwały nr XXXIX/589/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 6 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. Urz. Zacho. z dnia 11 marca 2014 r. poz. 1078) w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.);
- naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez błędną interpretację i zastosowanie: Sąd nie wypowiedział się, dlaczego odmówił mocy dowodowej dowodom załączonym do skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w postaci: wyciągu z karty informacyjnej leczenia szpitalnego w okresie 2013.10.08 - 2013.10.23; zaświadczenia Prezydenta Miasta Koszalin z dnia 18 listopada 2014 r. o korzystaniu z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy;
- Sąd pominął również całkowicie w swych ustaleniach fakty powszechnie znane wiadome Sądowi z urzędu, jak niezawinione bezrobocie i wiek skarżącego - 62,5 [64]
Autor skargi kasacyjnej dodał, że w interesie prawnym skarżącego jest równoczesne zaskarżenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wobec faktu ustaleń niezgodnych z rzeczywistością w wywiadzie środowiskowym, który miał być podstawą pomocy i przyjęcie w uzasadnieniu sądowym przyczyn za oczywiste, mimo zarzutów i oświadczeń skarżącego oraz ewidentnego braku dowodowego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy ww. Sądowi do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, tj.: uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym również kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej z uwagi na to, że w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W sytuacji, gdy jednocześnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie w celu prawidłowej oceny zastosowanych lub poddanych wykładni przepisów prawa materialnego.
Oceniając zatem w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
Wskazać należy, że chcąc podnieść zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym strona powinna uwzględnić przy konstruowaniu takich zarzutów, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczna (tj. prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej) jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy również do strony, gdyż w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do zastępowania strony w prawidłowym formułowaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. (w ramach pkt. 4 skargi kasacyjnej), autor skargi kasacyjnej nie wykazał, na czym naruszenie ww. przepisów prawa miałoby polegać oraz, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Podnosząc w pkt. 4 skargi kasacyjnej zarzut niedokonania aktualizacji i weryfikacji wywiadu środowiskowego w części IV dotyczącej aktualizacji sytuacji mieszkaniowej oraz niewypowiedzenia się przez Sąd z jakich przyczyn Sąd ten odmówił mocy dowodowej dowodom załączonym do skargi na decyzję SKO w Koszalinie, jak również pominięcia faktów powszechnie znanych i widomych Sądowi z urzędu, jak niezawinione bezrobocie i wiek skarżącego, autor skargi kasacyjnej nie powiązał ww. zarzutów z naruszeniem jakichkolwiek przepisów prawa, co czyni niemożliwym odniesienie się do powyższych zarzutów i oceny ich zasadności. Zarzuty te zatem także nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 67 Konstytucji RP stanowiącego o prawie obywatela do zabezpieczenia społecznego. Odnosząc się powyższego zarzutu wskazać należy, że przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowią samodzielnej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Stanowią one bowiem jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i są adresowane głównie do organów prawodawczych. Przepisy te stanowią zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach, w tym przypadku ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.).
Odnosząc się do podniesionego w ramach zarzutu sprecyzowanego w pkt. 1 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokładnego postępowania dowodowego, a przede wszystkim niezweryfikowania wywiadu środowiskowego, na podstawie którego wydano zaskarżone decyzje, wskazać należy, że podnosząc ów zarzut skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym owa weryfikacja miałaby polegać oraz, że brak tej weryfikacji miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie ustalono, że skarżący utrudniał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, dokonywał skreśleń na druku wywiadu, odmówił także podpisania wywiadu, a podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące niewłaściwego postępowania pracownika socjalnego w trakcie postępowania nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Podnosząc zarzut nieopisania przez pracownika socjalnego przyczyn niepodpisania przez skarżącego wywiadu środowiskowego i naruszenia przez to art. 68 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712), skarżący kasacyjnie nie wykazał, że ww. ewentualne naruszenie owych przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że przepis § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego określa termin i sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Na podstawie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący kasacyjnie znajduje się w trudnej sytuacji socjalno-bytowej spowodowanej niskim dochodem, bezrobociem i niepełnosprawnością, a także długotrwałą chorobą. Ustalono, że spełnia on kryteria ustawowe do przyznania wnioskowanej pomocy ze środków pomocy społecznej. Pomoc tę skarżącemu przyznano.
Za całkowicie niezrozumiały uznać należało podniesiony w pkt. 3 skargi kasacyjnej zarzut zastosowania w związku z aktualizacją wywiadu środowiskowego część IV strona 1 i 2, § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, w związku z art. 67 § 1 i 2 ust. 2 i ust. 3, art. 68 § 1 i 2 k.p.a., a przez to spowodowanie zaistnienia zdarzenia z art. 233 k.k. Wskazać należy, że skutek w postaci ewentualnej odpowiedzialności karnej za popełnienie czynu zabronionego wykracza poza ramy postępowania prowadzonego w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej.
Podnosząc w ramach zarzutu opisanego w pkt. 4 skargi kasacyjnej zarzut błędnej interpretacji uchwały nr XXXIX/589/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 6 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które przepisy ww. uchwały zostały błędnie zinterpretowane przez Sąd I instancji oraz na czym owa błędna interpretacja polegała i jak przepisy te powinny być prawidłowo zinterpretowane. W tej sytuacji zarzut ten uznać należało za chybiony.
Odnosząc się do podniesionego w pkt. 2 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni i prawidłowo zastosował w sprawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r. poz. 1024) skoro przedmiotem wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie było przyznanie skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup gorącego posiłku. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 38 ustawy o pomocy społecznej, który reguluje kwestie dotyczące przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m.in. zapewnienie posiłku. Przepis art. 8 ust. 3 ww. ustawy zawiera legalną definicję dochodu, natomiast art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Zarówno przepis art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, jak i przepis art. 8 ust. 3 ww. ustawy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Natomiast, gdy chodzi o kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, to prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że kryterium to należy ustalać z uwzględnieniem punktu V.1 zdanie 1 załącznika do ww. uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020. Zgodnie z owym przepisem prawa, ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, co oznacza, że ww. programem pomocowym objęty jest szerszy krąg podmiotów, niż krąg podmiotów uprawnionych z ustawy o pomocy społecznej spełniających określone w niej kryterium odchodowe.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.