Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 709/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi W. M., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza wyczerpanie jednej z przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym - czyli przekroczenie przez kierowcę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130. W ocenie organu naruszenie 30 dniowego terminu określonego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy nie powoduje, że Komendant Miejski Policji w Gorzowie Wlkp. stracił prawo do wydania skierowania na badania psychologiczne, ponieważ termin ten jest terminem instrukcyjnym i jego przekroczenie nie stanowi naruszenia prawa materialnego.
Od powyższej decyzji organu II instancji W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię przepisu § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że w sprawie pozostaje poza sporem okoliczność, że skierowanie na badanie psychologiczne, o którym mowa w przepisie § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r., wydane zostało po upływie 30 dniowego terminu wynikającego ze wskazanego tu przepisu rozporządzenia. Spór dotyczy natomiast charakteru tegoż terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyraził pogląd, że wynikający z § 2 ust. 1 rozporządzenia 30 dniowy termin do wydania skierowania na badania psychologiczne, jest terminem prawa materialnego. Jak wynika z treści wskazanego tu przepisu, jedynie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od zaistnienia określonego zdarzenia komendant powiatowy (miejski, rejonowy) może wydać decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne, a zatem - w tym terminie może ukształtować obowiązki jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego.
W ocenie Sądu z literalnego brzemienia przepisu wynika, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie sztywnego ograniczenia czasowego dla możliwości wystawienia skierowania na badania lekarskie przez komendanta powiatowego policji, na co wskazuje użyte określenie – "w terminie nie dłuższym niż (...)". A zatem dla ustawodawcy nie była obojętna kwestia terminu przeprowadzenia określonych badań psychologicznych.
Zdaniem WSA upływ tego terminu powoduje, iż wygasa uprawnienie organów Policji do wystawienia skierowania na badania lekarskie trybie, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy. Ponadto, analiza treści art. 125 ustawy oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. dowodzi, że wspominany akt wykonawczy nie został wydany z przekroczeniem kompetencji ustawowej. Niewątpliwie poprzez pojęcie "szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie (...)" należy rozumieć również określenie terminu, w którym to skierowanie powinno być wydane.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo;
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez oddalenie skargi;
- 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię przepisów art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy przez przyjęcie, iż 30 dniowy termin do wydania przez komendanta powiatowego (miejskiego, rejonowego) Policji skierowania na badania psychologiczne osoby, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest terminem prawa materialnego i, że tylko w tym terminie "może ukształtować obowiązki jednostki w ramach administracyjno – prawnego stosunku materialnego".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – P.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy termin, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69 poz. 622) jest terminem instrukcyjnym, czy też terminem prawa materialnego inaczej mówiąc terminem zawitym ?
W doktrynie jak i w orzecznictwie za termin zawity (prekluzyjny) uważa się termin po upływie, którego nie możliwe jest dochodzenia roszczeń (t.z prekluzja sądowa) lub termin do wykonania określonych praw kształtujących po upływie, którego niewykonanie określonych praw powoduje ich utratę (prekluzja pozasądowa). Terminy zawite z uwagi na ich doniosłe znaczenie w kształtowanie stosunków materialnoprawnych zamieszczane są w aktach o randze ustawy. Zamieszczenie ich w rozporządzeniu może nastąpić jedynie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy że rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. zostało wydane na podstawie art. 125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten mówi, że "minister określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb kierowania osób na badania psychologiczne". Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w rozporządzeniu terminu w jakim mają być warunków. Ustawodawca w § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia określił szczegółowe warunki i tryb kierowania osób na badania psychologiczne oraz odwoływania się od orzeczeń psychologicznych.
Tym samym uznać należy, iż celem tego przepisu jest unormowanie postępowania według, którego przeprowadzane są badania psychologiczne tj. właściwej procedury. Oznacza to, że termin podany w § 2 ust.1 tego rozporządzenia jest terminem instrukcyjnym ustanowionym w celu zapewnienia sprawności działania organów zobowiązanych do dokonania określonych w tym rozporządzeniu czynności. Uchybienie terminom instrukcyjnym nie daje prawa do kwestionowania czynności dokonanej po jego upływie.
Podobny termin instrukcyjny zawarł ustawodawca w §2 ust.10 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że "osoby, o których mowa w ust. 1, 3, 6, 7 oraz 8, zgłaszają się na badanie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania skierowania lub decyzji o skierowaniu na badanie". Uznanie, że termin określony w tym przepisie ma charakter prawa materialnego, tak jak to przyjął Sąd I instancji odnośnie terminu 30 dniowego określonego w ust. 1 §2 rozporządzenia, doprowadziłoby do wypaczenia idei kierowania na badania psychologiczne osób określonych w art. 124 ust.1 pkt. 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Osoby skierowane na badania stawiają się na nie z wolnej stopy, zatem niestawiennictwo w terminie 30 dniowym, od dnia otrzymania skierowania lub decyzji o skierowaniu na badanie, powodowało by niemożność ich przeprowadzenia. Podczas gdy celem skierowania na badania psychologiczne jest sprawdzenie, czy osoba, która wykazała lekceważenie zasad ruchu drogowego i brak poszanowania dla innych uczestników tego ruchu, ma konieczne predyspozycje do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a zatem czy nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.
Powodem dla, którego terminy określone w § 2 ust. 1 i ust. 10 zostały ustanowienia jest maksymalne zbliżenie momentu przeprowadzenia badania psychologicznego do daty zdarzenia wywołującego potrzebę takiego badania, gdyż ułatwia to ocenę, czy istnieją przeciwwskazania psychologiczne do kierowania pojazdem. Niedochowanie 30 dniowego terminu nie wyłącza możliwości zarówno skierowania na badania psychologiczne (§2 ust.1) jak i ich przeprowadzenia (§2 ust.10) w terminie późniejszym.
Jak wcześniej wskazano termin ten ma na celu jedynie dyscyplinowanie organów administracji, zaś jego ewentualne naruszenie pozostaje bez wpływu na postępowanie administracyjne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że 30 dniowy termin wskazany w § 2 ust. 1 i ust.10 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. jest terminem instrukcyjnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie mając wątpliwości w zakresie ustaleń stanu faktycznego i nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalił skargę. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.