Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 428/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S., M. S. i E. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 1 października 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1971 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...] zobowiązał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania, w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy powyższego wniosku, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w wysokości 1000 złotych oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących kwotę 391 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
K. S., M. S. oraz E. S. wystąpili z w/w wnioskiem z dnia 1 października 2014 r., który został doręczony organowi w dniu 6 października 2014 r..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili bezczynność Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu powyższego wniosku. W uzasadnieniu skargi zarzucono Ministrowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów przewidzianych na załatwienie sprawy.
W związku ze sformułowanym zarzutem, skarżący wnieśli o zobowiązanie Ministra do niezwłocznego rozpoznania przedmiotowego wniosku, zobowiązanie Ministra do wyjaśnienia przyczyn bezczynności, ustalenie pracownika winnego tego stanu rzeczy i ukaranie go dyscyplinarne, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Ministra kosztów postępowania sądowego.
W skardze zarzucono, że mimo, iż upłynęło ponad 6 miesięcy od daty doręczenia organowi wniosku, przedmiotowa sprawa nie została załatwiona, przy czym organ nie skierował do stron żadnej korespondencji. Wskazano, że stan rzeczy nie uległ zmianie po wystosowaniu pisemnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 kwietnia 2015 r., gdyż Minister w reakcji na to wezwanie, jedynie wystosował do wnioskodawców pismo z dnia [...] maja 2015 r., w którym wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2015 r. Skarżący podali, że do dnia złożenia skargi, rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie wydano.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Minister wyraził pogląd, iż w przedmiotowej sprawie nie można było mu zarzucić bezczynności, ponieważ podejmował niezbędne czynności zmierzające do zakończenia sprawy, takie jak ustalenie stron postępowania, dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w celu oceny, czy nie wystąpiła któraś z wad decyzji wywłaszczeniowej, wynikająca z art. 156 § 1 k.p.a..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wskazał, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie.
Niniejsza sprawa rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a w zw. z art. 120 p.p.s.a.. Sąd I instancji wskazał, że art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast w myśl § 5 art. 35 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd meriti wskazał, że Minister w niniejszej sprawie nie wykazał, aby miały miejsce wskazane okoliczności, a ich zaistnienie nie wynikało również z nadesłanych temu Sądowi akt administracyjnych sprawy.
Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art.
36. § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Natomiast z § 2 art. 36 k.p.a. wynika, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd meriti wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wskazane terminy zostały znacznie przekroczone, a zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia po raz pierwszy skierowano do skarżących dopiero w dniu [...] maja 2015 r., po złożeniu przez nich wniosku o usunięcie naruszenia prawa. Wobec powyższego konieczne w ocenie Sądu meriti było zobowiązanie Ministra do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, który to termin Sąd uznał za wystarczający na jej załatwienie (art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - pkt 1 sentencji wyroku).
Analizując stan faktyczny sprawy, w kontekście istnienia podstaw do uwzględnienia przedmiotowej skargi na bezczynność Ministra, Sąd I instancji podkreślił, że z akt administracyjnych sprawy oraz stanowiska przedstawionego przez Ministra, jednoznacznie wynikało, iż od daty wpływu wniosku skarżących do organu, co miało miejsce dnia 6 października 2014 r., do dnia [...] maja 2015 r., nie były podejmowane żadne czynności w sprawie. Sąd Wojewódzki zważył, że do dnia [...] maja 2015 r. Minister również nie informował wnioskodawców o nowym terminie jej załatwienia w trybie art. 36 k.p.a. Nie budziło wątpliwości Sądu meriti, że w tym czasie Minister pozostawał w bezczynności, która trwała ponad pół roku, a zatem miała - w jego ocenie, miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd podkreślił, że do dnia wydania wyroku, organ nie rozstrzygnął wniosku.
Wobec stwierdzonej rażącej bezczynności Ministra w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, w ocenie Sądu Wojewódzkiego należało na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzec z urzędu o wymierzeniu Ministrowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. uznając, że grzywna w wysokości 1000 zł będzie adekwatna do stwierdzonej bezczynności.
Odnosząc się do żądania skargi, by Sąd I instancji zobowiązał Ministra do wyjaśnienia przyczyn bezczynności, ustalenia pracownika winnego tego stanu rzeczy i ukarania go dyscyplinarnego, Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca nie wyposażył Sądu w takie uprawnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a., poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- - art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a., poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego sąd uznał, że zasądzona z urzędu grzywna będzie adekwatna do mającej miejsce bezczynności;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 119 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędne powołanie w wyroku pkt 3 zamiast 4 art. 119 p.p.s.a.
Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 p.p.s.a. Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie zmianę wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa oraz zmianę wysokości grzywny, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister wskazał, że faktem jest, iż organ podjął pierwsze czynności w sprawie po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 kwietnia 2015 r., tym niemniej organ podjął niezbędne czynności w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i jakkolwiek czynności te nie były wykonywane niezwłocznie, to w ocenie organu stopień przekroczenia terminów nie ma charakteru kwalifikowanego. W ocenie organu grzywna w kwocie 1000 zł za bezczynność organu jest niewspółmierna do stanu niniejszej sprawy, bowiem organ podjął czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku
Istotne zastrzeżenie organu budzi fakt, iż Sąd I instancji wymierzył organowi grzywnę z urzędu, a nadto okoliczność, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu prowadzenia przez Ministra dużej ilości spraw i braków kadrowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S., M. S. oraz E. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia, determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie oparł rozpoznawany środek na drugiej podstawie, na co wskazuje przywołanie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tym samym jedyną podstawą kasacyjną jest zarzut naruszenia prawa procesowego. Przemawia za tym zarówno charakter eksponowanych jako naruszonych przepisów, jak też wskazanie, że wytknięte uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zacząć od konkluzji, że zakres zaskarżenia opisanego na wstępie wyroku oznacza, że organ nie podważa przyjętej przez Sąd pierwszej instancji bezczynności Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 1 października 2014 r. K. S., M. S. i E. S., skoro nie kwestionuje rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I zaskarżonego wyroku, zobowiązującym do załatwienia sprawy w określonym terminie. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest równoznaczne zatem z akceptacją ustaleń faktycznych dokonanych przez ten Sąd, co zwalnia od szerszych rozważań w tym zakresie. Niemniej jednak, skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono okoliczności mające usprawiedliwiać opóźnienie w rozpatrzeniu odwołania, zasadnym jest ustosunkowanie się do nich.
Należy zatem wskazać, że są one oczywiście chybione. W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych, jak też brak akt, czy wreszcie okoliczności związane z trudnościami organizacyjnymi i kadrowymi organu. Niewłaściwie zorganizowana praca organu nie może bowiem prowadzić do naruszeń praw stron.
W tym stanie rzeczy Naczelnemu Sądowi Administracynemu przyszło ocenić zarzuty odnoszące się do rażącego naruszenia prawa oraz wysokości grzywny. W tej materii zarzuty skargi kasacyjnej również nie są uzasadnione. Jest tak przede wszystkim dlatego, że Sąd pierwszej instancji choć nie zadał sobie trudu głębszego umotywowania zarówno przyjęcia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też wysokości zasądzonej grzywny, to jednak oceniając charakter naruszenia zindywidualizował je, odnosząc się do czasu niedziałania organu, wskazując na ponad pół roczną bezczynność.
Tym samym uzasadnienie w powyższym zakresie jest wystarczające, a rozstrzygnięcie to nie uchyla się spod kontroli instancyjnej. Podobnie rzecz się ma z wysokością grzywny. W tym zakresie ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie górną granicę grzywny. Zatem jej wysokość w pozostałym zakresie została pozostawiona uznaniu sądu. W tej sytuacji koniecznym staje się jej zindywidualizowanie, a więc wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości. Temu wymogowi uczyniono zadość w motywach zaskarżonego wyroku, wskazując na jego adekwatność w stosunku do okresu pozostawania organu w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia, że grzywna wymierzona została przez Sąd z urzędu, podczas gdy skarżący nie domagał się tego w skardze, bowiem grzywna w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. może być wymierzona zarówno na wniosek, jak i z urzędu.
Tym samym stwierdzenie przez Sąd meriti, że “grzywna w wysokości 1000 zł będzie adekwatna do mającej miejsce bezczynności" jest na tyle wystarczające, że poddaje się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako zasądzona zgodnie z unormowaniem art.154§6 p.p.s.a..
Zarzut naruszenia przepisu art 141§4 p.p.s.a. w związku z art.119 pkt 3 i art.119 pkt 4 p.p.s.a. również nie ma uzasadnionych podstaw. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem, błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Przywołując poglądy wyrażane w większości orzeczeń NSA, podnieść należy, że - jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, tym niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki, stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476).
Skuteczną podstawę skargi kasacyjnej mogłyby zatem stanowić choćby takie wady uzasadnienia naruszające przepis art.141§ 4p.p.s.a. jak brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 LEX nr 198283). Reasumując przyjąć należy, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego rodzaju wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jego sformułowania i wszystkie niezbędne elementy treści – zgodnie z przepisem art.141§4 p.p.s.a. pozwoliły na ocenę w toku kontroli instancyjnej. Przy czym wobec rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, błędne wskazanie przez Sąd I instancji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zamiast art.119 pkt 4 p.p.s.a. NSA uznał za omyłkę pisarską. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie należy zatem ocenić jako nietrafne.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.