Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. II SA/Bd 625/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wydaną w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 2010 r nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:
W dniu 14 sierpnia 2009 r. do Starosty Powiatu [...] wpłynął wniosek Prokuratora Rejonowego [...] w [...] o wszczęcie postępowania w przedmiocie skierowania E. Z. na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W jego podstawie powołano art. 182 k.p.a. oraz art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 109, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą - Prawo o ruchu drogowym, a także przepis § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób biegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Zdrowia.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że E. Z. ma uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, B, T, potwierdzone prawem jazdy nr [...], seria [...] nr [...]. W toku postępowania wyjaśniającego o sygn. [...] ustalono, że był poddany badaniu przez biegłych lekarzy psychiatrów, którzy stwierdzili u niego zaburzenia opisane w opinii z 26 czerwca 2009 r. We wniosku podano, że E. Z. przebywa obecnie w Zakładzie Karnym. Do wniosku dołączono kopię opinii.
Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Starosta [...] skierował E. Z. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, podając w podstawie prawnej art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Decyzja została stronie doręczona w Zakładzie Karnym. W reakcji na decyzję strona podała w piśmie z 24 września 2009 r., że nie ma możliwości zgłosić się na badania w terminie 30 dni, albowiem odbywa karę pozbawienia wolności do [...] 2015 r.
Pismem z 28 października 2009 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień. W odpowiedzi strona podała, że pragnie poddać się badaniom, ale nie ma możliwości i wnosi o umożliwienie jej przeprowadzenia badań poprzez doprowadzenie z zakładu karnego. Wyjaśniła, że samodzielnie może zgłosić się na badania po odbyciu kary, w roku 2015.
Starosta uzyskał stanowisko Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o braku możliwości przeprowadzenia badań poza ośrodkiem oraz Prokuratora o braku podstaw do zarządzenia doprowadzenia osadzonego na badania.
Decyzją z [...] marca 2013 r. Starosta [...] orzekł o cofnięciu E. Z. uprawnień kategorii A, B, T, wydanych 27 listopada 2004 r. przez Starostę [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że strona została skierowana na badania decyzją z dnia [...] września 2009 r. Ze względu na pobyt w zakładzie karnym niezbędny był nakaz doprowadzenia z zakładu na badania, jednak Starosta nie ma możliwości wydania takiego nakazu. W konsekwencji strona od dnia 12 marca 2010 r. nie poddała się temu badaniu. W tej sytuacji organ zobowiązany był do wydania decyzji zgodnie z dyspozycją art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania E. Z., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymywało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że ze względu na przesłanki określone w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ ustawy - Prawo o ruchu drogowym, fakt niepoddania się badaniom lekarskim jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą orzeczenie o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.
W skardze do WSA w Bydgoszczy E. Z. zwrócił się o uchylenie decyzji i nakazanie organom doprowadzenia go na badania. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2011 r. wniósł o uchylenie decyzji i zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 122 ust. 4 ustawy -Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia, poprzez bezpodstawne i dowolne skierowanie E. Z. na badania lekarskie, art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie, że E. Z. miał możliwość poddać się wymaganemu badaniu lekarskiemu oraz art. 115 § 5 pkt 3 Kodeksu karnego wykonawczego (Dz. U. z 1997 r. Nr 90, poz. 90 ze zm.), zwanego dalej k.k.w., poprzez uznanie, że przeprowadzenie badań poza zakładem karnym jest niemożliwe i dla organu administracji niewykonalne, a także naruszenia art. 6 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o treści nakładającej na obywatela obowiązek zachowania, który jest dla niego niemożliwy do spełnienia, przy jednoczesnym przerzuceniu na obywatela wszelkich negatywnych skutków tej decyzji.
Podkreślił, że fakt przebywania E. Z. w zakładzie karnym do 2015 r. był znany organom w czasie wydawania decyzji. Niestawiennictwo na badania wynikło z przyczyn całkowicie od strony niezależnych i w żadnym razie nie powinna ona ponosić skutków tego niestawiennictwa. Nadto z treści art. 115 § 5 pkt 3 k.k.w. wynika, że istniała możliwość przeprowadzenia badań skarżącego poza zakładem karnym.
Pismem z 20 kwietnia 2011 r. E. Z. poinformował Sąd, że w okresie od 10 marca do 11 czerwca ma przerwę w odbywaniu kary, zgłosił się do Starosty po skierowanie na badania, ale mu kolejnego nie wydano.
Zaskarżonym wyrokiem z 15 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że uwzględnienie skargi nastąpiło z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W szczególności poza zakresem sprawy jest kwestia prawidłowości skierowania strony na badania. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. o skierowaniu na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy jest ostateczna i nie podlega kontroli w prowadzonym postępowaniu. Dlatego zarzut naruszenia art. 122 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia nie jest trafny, przepis ten nie stanowił podstawy prawnej kontrolowanej decyzji, podobnie jak przepis art. 115 § 5 pkt 3 k.k.w.
Za zasadniczą natomiast WSA w Bydgoszczy uznał kwestię wykonania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie w sytuacji, gdy osoba skierowana nie jest w stanie wykonać tego obowiązku, ponieważ przebywa w zakładzie karnym. Jest to przeszkoda natury faktycznej, która powoduje faktyczną niemożność wykonania decyzji. Jeżeli istnieje przeszkoda w dalszym prowadzeniu postępowania, to należy rozważyć kwestię zawieszenia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego zna obligatoryjne i fakultatywne przyczyny zawieszenia postępowania. Przyczyny obligatoryjnego zawieszenia postępowania wymienione w przepisie art. 97 § 1 k.p.a. nie występują.
Należy zatem rozważyć, czy w sprawie występują przyczyny fakultatywne. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej możne zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Decyzja o pozbawieniu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych została wydana z urzędu. Wydając jednak taką decyzję, organ musi mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zarówno interes społeczny jak i interes skarżącego przemawiają za tym, aby postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na badanie lekarskie zawiesić do czasu ustalenia przeszkody albo upływu 3 lat (art. 98 § 3 k.p.a.).
Zachodzi bowiem przeszkoda faktyczna w dalszym prowadzeniu postępowania. Jakkolwiek sama decyzja o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów została wydana z urzędu, to jednak jest ona konsekwencją wniosku Prokuratora Rejonowego o skierowaniu na badania lekarskie. W tym sensie postępowanie to zostało wszczęte na wniosek. Wniosek Prokuratora Rejonowego uruchomił postępowanie nie tylko o skierowaniu na badania lekarskie, ale także o cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów. W ocenie Sądu doszło także do naruszenia art. 9 k.p.a. Ze względu na to, że skarżący przebywa w zakładzie karnym należało go poinformować o wszystkich działaniach wiążących się z niekorzystnymi dla niego skutkami prawnymi, łącznie z możliwością wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania. O możliwości złożenia takiego wniosku należy poinformować go w dalszym toku postępowania, a w wypadku jego złożenia rozpatrzyć wniosek na zasadach ogólnych.
Sąd wyraził przekonanie, że obowiązek nałożony na stronę musi być realny do spełnienia. W warunkach rozpatrywanej sprawy zobowiązany obowiązku nie mógł spełnić. Nie jest wykluczone, że może go spełnić w sytuacji udzielenia mu przepustki, w tym zakresie inicjatywa należy do strony.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, zwróciło się o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, podczas gdy organ nie naruszył art. 9 k.p.a., albowiem informowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania wszczętego z urzędu nie znajduje uzasadnienia i skutkuje naruszeniem zasady praworządności.
Natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, tj.: (a) art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 98 § 1 k.p.a., wobec mylnego uznania, że postępowanie wszczęte na podstawie tego przepisu może być wszczęte na wniosek i może być zawieszone na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., podczas gdy jest ono wszczynane wyłącznie z urzędu. Wadliwa jest interpretacja art. 98 § 1 k.p.a. polegająca na przyjęciu przez Sąd, że taki wniosek może pochodzić od strony zobowiązanej, podczas gdy zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. z wnioskiem na jego podstawie może wystąpić tylko strona inicjująca takie postępowanie. Taką stroną nie jest też prokurator; (b) art. 182 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a., polegającą na wadliwym uznaniu, że wniosek prokuratora o wszczęcie postępowania oznacza, że postępowanie prowadzone jest na wniosek, podczas gdy takie postępowanie prowadzone jest z urzędu.
W uzasadnieniu podniesiono, że zawarte z uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazania nie mogą zostać przez organ wykonane bez jednoczesnego rażącego naruszenia przepisów. Jak WSA w Bydgoszczy przyznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poza zakresem kontroli pozostała decyzja o skierowaniu na badania lekarskie. Skoro w obrocie prawnym nadal istnieje decyzja wydana na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, to obowiązkiem organów jest zastosowanie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jeżeli strona badań nie przeprowadziła. Wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień jest w takiej sytuacji obowiązkiem organu. Jest to zawsze postępowanie prowadzone z urzędu, niezależnie od ewentualnej inicjatywy prokuratora. Błędna jest interpretacja Sądu, że złożenie wniosku przez prokuratora oznacza wszczęcie postępowania na wniosek. W takiej sytuacji jest to także postępowanie powadzone z urzędu, jak jednolicie przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie.
Nie jest wobec tego możliwe zastosowanie instytucji z art. 98 § 1 k.p.a., ponieważ stanowisko zaprezentowane przez Sąd jest wadliwe. Ten przepis nie może mieć zastosowania w postępowaniu prowadzonym z urzędu. Natomiast uwagi Sądu dotyczące wszczęcia na wniosek prokuratora postępowania w sprawie skierowania na badania pozostają w sprzeczności z twierdzeniem, że ta decyzja nie jest przedmiotem kontroli w prowadzonym postępowaniu i faktem, że postępowanie jest wszczęte z urzędu. Nakazując organom badanie przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy takie zawieszenie w sprawie nie jest możliwe w ramach postępowania prowadzonego z urzędu, Sąd naruszył art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 98 § 1 k.p.a. Naruszył także art. 182 w związku z art. 61 § 1 k.p.a. uznając, że wniosek prokuratora spowodował wszczęcie postępowania na wniosek.
Zwrócono uwagę, że organy nie mogły rozpatrzeć wniosku o fakultatywne zawieszenie, skoro wniosek taki nie wpłynął. Nie miały także obowiązku informowania strony o takiej możliwości, skoro jest ona prawnie niedopuszczalna. Zarzut naruszenia przez organy art. 9 k.p.a. jest chybiony. W konsekwencji przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. został błędnie zastosowany.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przeprowadzone w takich granicach postępowanie wykazało trafność części zgłoszonych zarzutów. Nie mogło to jednak skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem wyroku Sądu I instancji ze względu na zasadność zastosowania w niniejszej sprawie art. 184 p.p.s.a., który stanowi podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Należy zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji ze względu na przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy naruszyły obowiązek z art. 9 k.p.a. w powiązaniu z art. 98 § 1 k.p.a., to jest nie zawiadomiły strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Niewątpliwie w oparciu o przepis art. 98 § 1 k.p.a. organ może zawiesić postępowanie wówczas, gdy wystąpi o to strona, na żądanie której zostało ono wszczęte (a nie sprzeciwią się temu inne strony i nie zagraża to interesowi społecznemu). Instytucja ta ma zatem zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, nie z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 61 § 1 k.p.a. rozróżnia te dwa tryby wszczęcia, jako alternatywne.
Ma rację także Kolegium twierdząc, że nie można kwalifikować jako wszczętego na wniosek postępowania, w którym doszło do złożenia przez Prokuratora wniosku w trybie art. 182 k.p.a. Postępowanie uruchamiane takim wnioskiem jest postępowaniem prowadzonym z urzędu (por. również G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2010, s. 444-446 i powoływane tam literatura oraz orzecznictwo). W tym zakresie słusznie także wskazano, że wniosek Prokuratora złożony został w innym postępowaniu, dotyczącym skierowania na badania, a wobec zakresu sprawy rozstrzyganej przez Sąd I instancji, postępowanie to nie dotyczyło przedmiotu kontroli. Wadliwie zarzut naruszenia art. 182 w związku z art. 61 § 1 k.p.a. został w skardze kasacyjnej określony jako zarzut naruszenia prawa materialnego, nie ma to jednak wpływu na dopuszczalność uwzględnienia tych przepisów przez NSA przy ustalaniu podstaw zastosowania w sprawie art. 9 k.p.a. w związku z art. 98 § 1 k.p.a.
Prawidłowo natomiast zarzucono, że Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ ustawy - Prawo o ruchu drogowym, przyjmując dopuszczalność prowadzenia na tej podstawie postępowania na wniosek. Postępowanie prowadzone w oparciu o wskazany przepis jest postępowaniem wszczynanym z urzędu i niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy zostało wszczęte w tym trybie. Jeżeli zatem brak jest podstaw do uznania, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na skutek niepoddania się badaniom lekarskim było prowadzone na wniosek strony, to nie jest także prawidłowy wniosek o możliwości jego zawieszenia na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Wobec braku możliwości zawieszenia postępowania na wniosek strony nie można zaś postawić organom zarzutu, że naruszyły art. 9 k.p.a., nie udzielając stronie w tym zakresie informacji i pouczeń.
Argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wobec powyższego błędna. Nie stanowi to jednak dostatecznego powodu do uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.
Podstawę wydanych przez organy decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 (w tym przypadku pkt 4), tj. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, na które kierujący pojazdem skierowany był decyzją starosty. Art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w swej treści nie przewiduje terminu do wykonania badań lekarskich.
Natomiast art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ ustawy - Prawo o ruchu drogowym jako przesłankę cofnięcia podaje jedynie fakt niepoddania się badaniu lekarskiemu. Przepis ten również nie określa daty przeprowadzenia badań lekarskich, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na badania lekarskie starosta może orzec o cofnięciu uprawnień. W tej sytuacji zasadne jest stanowisko, które podziela w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, że organ właściwy do cofnięcia uprawnień każdorazowo winien ocenić, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, czy można mówić o niewykonaniu obowiązku, a w konsekwencji czy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11, wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., I OSK 190/10). Organ administracji winien w takiej sytuacji badać każdy przypadek indywidualnie.
Termin stawienia się na badania lekarskie został określony we wzorze skierowania na badania lekarskie, będącym załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia. Termin 30 dni, w którym strona powinna stawić się na badania, został zamieszczony w pouczeniu tej decyzji, po informacji o środkach odwoławczych.
Także zakres delegacji zawartej w art. 123 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie upoważniał ministra do regulowania tego terminu w sposób wiążący obywateli. Okoliczności te świadczą o instrukcyjnym, nie materialnoprawnym charakterze tego terminu. Fakt, że decyzja o cofnięciu ma charakter związany i nie zależy od uznania organu, dotyczy dyspozycji normy, nie jej hipotezy. Dopiero gdy zrealizują się przesłanki faktyczne zastosowania przepisu, może dojść do zastosowania skutków określonych w jego dyspozycji. W przypadku decyzji związanej, zaistnienie przesłanek zobowiązuje organ do zastosowania określonego skutku, co nie oznacza, że na etapie ustalania stanu faktycznego dotyczącego spełnienia przesłanek nie powinno dojść do ocen i kwalifikacji okoliczności faktycznych. Przyczyny niepoddania się badaniom winny być rozważone w postępowaniu o cofnięcie uprawnień. O niewykonaniu obowiązku można bowiem mówić wówczas, gdy zobowiązany miał możliwość go zrealizować.
Możliwość tę można relatywizować do sytuacji przeciętnych i typowych, nie można jednak stwierdzić faktu niewykonania obowiązku będącego przyczyną cofnięcia uprawnień, gdy zobowiązany jest pozbawiony fizycznie możliwości postępowania zgodnie ze swobodnie podejmowanymi decyzjami.
Z tych powodów decyzje orzekające o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami winny były zostać uchylone. Organy administracji winny rozważyć, czy strona miała możliwość poddania się badaniom. Dopiero stwierdzenie, że taka możliwość istniała (np. w czasie przerwy w karze lub przepustki z zakładu karnego), uprawnia do stwierdzenia, że doszło do niepoddania się badaniom lekarskim. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.