Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1281/03 oddalił skargę Banku Spółdzielczego w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, komunalizującej działkę nr 4296/10 uregulowaną w księdze wieczystej nr KW 28549.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organu administracji, z których wynikało, że Wojewoda [...] decyzją z 8 marca 1994 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stwierdził nabycie nieodpłatnie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 4296/10, uregulowanej w księdze wieczystej nr KW 28549, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].
W odniesieniu do tej decyzji Bank Spółdzielczy w [...] wystąpił z wnioskiem (26 listopada 2001 r.) o stwierdzenie nieważności tej decyzji, gdyż Bank jest użytkownikiem nieruchomości i współinwestorem budynku usytuowanego na gruncie, w którym zajmował pomieszczenia i ma prawo do tej nieruchomości. Okoliczności te wykluczają komunalizację nieruchomości.
Rozpoznając wniosek Minister Spraw Wewnętrznych uznał, że Bank Spółdzielczy, który nie wykazał, aby był stroną w postępowaniu komunalizacyjnym nie mógł złożyć skutecznego wniosku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się – zgodnie z art. 157 § 2 kpa – na wniosek strony lub z urzędu. Odmawiając wszczęcia postępowania organ stwierdził, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą brać w nim udział, jeśli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i podlega komunalizacji. Bank nie wykazał, aby do spornej nieruchomości przysługiwało mu prawo własności ani też, że posiada prawo zarządu. Zgodnie z prawem w stosunku do mienia Skarbu Państwa, nieoddanego w zarząd, uprawnienia właścicielskie wykonywał terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Bank wywodził, że przysługuje mu do spornej nieruchomości roszczenie z art. 204 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] nie uwzględnił wniosku i podtrzymał w mocy swą poprzednią decyzję.
W skardze na powyższą decyzję Bank Spółdzielczy podniósł tę samą argumentację co w złożonych wnioskach, twierdząc, iż wybudowanie budynku i prawo żądania przeniesienia jego własności i ustanowienia użytkowania wieczystego daje mu przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniej zajęte stanowisko.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), podzielił stanowisko organu, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Stroną postępowania, w myśl art. 28 kpa, jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego.
Złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną musi spowodować wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa).
W orzecznictwie dotyczącym komunalizacji z mocy prawa, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w tym postępowaniu posiadają uprawnienia strony tylko Skarb Państwa, jako właściciel mienia, gmina która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z skomunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina.
Takie określenie stron odnosi się do postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż mienie stanowiące ich własność, nie podlega komunalizacji (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2001 r. sygn. akt I SA 694/00, LEX nr 78922).
Wobec tego, że komunalizacja dotyczy wyłącznie prawa własności, podmioty praw obciążających skomunalizowane nieruchomości nie mogą, co do zasady, być uznane za strony postępowania komunalizacyjnego, które nie dotyczy bezpośrednio ich praw lub obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 2 maja 1994 r. sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995/1/50).
Przy komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decydujące znaczenie miał stan prawny i faktyczny, odnoszący się do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, istniejący w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy.
Skarżący na tę datę nie legitymował się żadnym tytułem do spornej nieruchomości i nie przestawił dokumentu stwierdzającego taki tytuł.
Zdaniem Sądu roszczenie z art. 204 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami dotyczy ustanowienia użytkowania wieczystego a nie przeniesienia prawa własności gruntu, tym samym nie daje skarżącemu praw strony w postępowaniu komunalizacyjnym.
Nie stanowią o tym także poniesione nakłady na nieruchomość i koszty utrzymania, gdyż mają one charakter cywilnoprawny.
Uznając zaskarżone decyzje za zgodne z prawem Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Bank Spółdzielczy w [...], reprezentowany przez radcę prawnego M. T., i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa
- materialnego:
- art. 222 § 1 kc przez błędne przyjęcie, że stronie skarżącej nie przysługiwało prawo własności (współwłasności) do spornej nieruchomości, co mogło być rozstrzygnięte w toku postępowania administracyjnego po wznowieniu postępowania komunalizacyjnego, do którego to postępowania organy administracji, jak też Sąd pierwszej instancji, nie pozwalają dopuścić odmawiając prawa strony,
- art. 204 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisów ustaw komunalizacyjnych przez błędne przyjęcie, że prawo strony do żądania przeniesienia na Bank wieczystego użytkowania jest prawem nieprzemijającym w sytuacji, gdy Gmina zbywając sporną nieruchomość natychmiast pozbawia stronę możliwości przeniesienia na skarżącą Spółdzielnię praw własności lub wieczystego użytkowania, oraz
- naruszenie istotne przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności art. 10 § 1 kpa i 28 kpa przez uniemożliwienie stronie skarżącej udziału w sprawie i błędne przyjęcie, że Bankowi Spółdzielczemu nie przysługuje prawo strony w sytuacji gdy decyzja komunalizacyjna narusza uprawnienia strony skarżącej do nieruchomości przysługujące nawet z pominięciem postępowania komunalizacyjnego, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 kpa przez nieuwzględnienie z urzędu, że w postępowaniu komunalizacyjnym nastąpiło sfałszowanie karty inwentaryzacyjnej, która była podstawą do wydania decyzji, a który to fakt powinien uruchomić wszczęcie w sprawie komunalizacyjnej postępowania w drodze wznowienia z urzędu.
Skarga kasacyjna domaga się zmiany zaskarżonego wyroku i uznanie, że stronie skarżącej przysługuje prawo strony w rozumieniu art. 28 kpa, uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów za obie instancje, bądź też uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z pozostawieniem Sądowi I instancji rozstrzygnięcia o kosztach lub też uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu do wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Bank Spółdzielczy powtarza argumentację z poprzednich pism zarzucając nadto, że Sąd pominął fakt, że z chwilą wszczęcia postępowania i uchylenia decyzji komunalizacyjnej może okazać się, iż stronie skarżącej przysługuje prawo własności (udziału we współwłasności), wynikające z art. 222 kc, co w pełni uzasadnia jej udział w tym postępowaniu. Możliwości takiej skarżący nie może zrealizować. Nie uwzględnia się także tego, że prawo do uzyskania użytkowania wieczystego przysługuje tylko wówczas, gdy gmina nie dokona sprzedaży spornej nieruchomości, bo w takim przypadku prawo to wygasa. Odmowa przyznania prawa strony pozbawia więc Bank prawa do obrony swoich praw, zagwarantowanych w art. 204 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Podniesiony w sprawie fakt sfałszowania karty inwentaryzacyjnej powinien być sprawdzony nie tylko na skutek wniosku strony o wszczęcie postępowania o unieważnienie decyzji lecz także z urzędu. Zarówno organ jak i Sąd przechodzą obojętnie nad podniesionym zarzutem skupiając jedynie uwagę na zagadnieniu wyeliminowania strony skarżącej z postępowania administracyjnego i nie podejmując żadnych działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, który miał miejsce w postępowaniu komunalizacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być uznany za trafny, bowiem skarżącemu Bankowi Spółdzielczemu nie przysługiwało prawo własności do spornej nieruchomości.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż o legitymacji strony decydują przepisy prawa materialnego.
Decyzja, o weryfikację której zwrócił się Bank Spółdzielczy, została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.).
W myśl tego przepisu mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego stało się ex lege w dniu wejścia w życie powołanej ustawy własnością właściwych gmin.
Nabycie mienia w tym trybie na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej potwierdzała deklaratoryjna decyzja Wojewody.
Powyższa regulacja pozwala określić równocześnie podmioty, którym przysługuje przymiot strony. Poprawnie w zaskarżonym wyroku – za utrwalonym orzecznictwem – przyjęto, iż legitymację strony posiada Skarb Państwa oraz gmina, zaś inne podmioty mogą uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym, a także domagać się weryfikacji decyzji wydanych w tym postępowaniu, tylko gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do komunalizowanej nieruchomości.
Jak wynika z dokumentacji załączonej do akt działka gruntu nr 4296/10 stanowiła własność Skarbu Państwa, którą Skarb Państwa nabył w drodze zasiedzenia z dniem 2 stycznia 1985 r.
W myśl art. 48 kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych budynki stanowią część składową gruntu, a zatem nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 kc). Wybudowanie na działce nr 4296/10 budynku, którego współinwestorem był Bank Spółdzielczy, nie zmieniło stanu prawnego nieruchomości, która w dalszym ciągu wraz z obiektem budowlanym stanowiła własność Skarbu Państwa. Udział w inwestycji nie stwarzał dla Banku praw rzeczowych do nieruchomości, a jedyne mógł stanowić podstawę do roszczeń z tytułu poniesionych nakładów.
Sąd zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 222 § 1 kc należało uznać za chybiony, tym bardziej że przepis ten nie miał zastosowania przed Sądem I instancji.
Również zarzut naruszenia przepisu art. 204 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) nie jest słuszny bowiem przepis ten stanowi o roszczeniu przysługującym spółdzielni oraz innym osobom prawnym o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności budynków znajdujących się na nich.
Roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, realizowane według stanu prawnego na dzień 5 grudnia 1990 r., nie stwarzało prawa podmiotowego dla Banku do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, które odnosiło się do stanu prawnego władania gruntem na dzień 27 maja 1990 r.
Komunalizacja gruntu wywołuje jedynie ten skutek, iż realizacja roszczenia następuje przez zawarcie umowy z aktualnym właścicielem gruntu, którym po komunalizacji staje się gmina.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż skarga kasacyjna ogranicza się jedynie do wskazania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, których bezpośrednio Sąd I instancji nie stosował, jednakże oceniając legalność zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, iż skarżący Bank Spółdzielczy nie posiadał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 kpa z zaprezentowanym tam uzasadnieniem oraz wnioskiem żądającym uchylenia wyroku, zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wznowienia postępowania z powodu zarzutu sfałszowania karty inwentaryzacyjnej w tej sprawie, w której przedmiotem oceny była decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa, należy ocenić jako oczywiście błędne. Oba nadzwyczajne tryby postępowania charakteryzują się tak wyraźnymi różnicami, iż w postępowaniu nadzorczym nie jest dopuszczalne powoływanie się na przesłanki z art. 145 § 1 kpa. Tym bardziej nie znajduje uzasadnienia żądanie w postępowaniu przez sądem odwoławczym zmiany trybu weryfikacji decyzji.
Z powyższych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.