Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1910/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg kasacyjnych R. S. oraz [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1910/17, w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie [...] w W. z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu: uchylił zaskarżony wyrok (pkt I), odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt II) oraz oddalił skargę (pkt III).
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Wnioskami złożonymi w dniu [...] czerwca 2016 r. skarżący zwrócił się do [...] o rozliczenie wynagrodzenia za holowanie i parkowanie usuniętych z drogi pojazdów oraz rozliczenie kosztów związanych z holowaniem i dozorem usuniętych z drogi pojazdów, w tym pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] za okres parkowania od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. orzekł o przyznaniu skarżącemu, prowadzącemu parking depozytowy, jako dozorcy przedmiotowego pojazdu, we wskazanym okresie, kwoty [...] zł, na którą składają się: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w kwocie [...] zł, wynagrodzenie za dozór w kwocie [...] zł oraz za holowanie pojazdu w kwocie [...] zł.
Na skutek zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie, [...] w Warszawie, zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem, uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż przyznało skarżącemu kwotę [...] zł, na którą składają się: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w kwocie [...] zł, wynagrodzenie za dozór w kwocie [...] zł oraz za holowanie pojazdu w kwocie [...] zł. [...] przedstawiło stan prawny, mający zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazało m.in., że wykonanie orzeczenia o przepadku pojazdu następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz.U. z 2019, poz. 1438), zwanej dalej u.p.e.a., z uwzględnieniem przepisów p.r.d. W sprawie znajduje zatem zastosowanie art 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. a) i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz. U. z 2018, poz. 1016), zwanego dalej rozporządzeniem.
W uzasadnieniu obszernie przedstawiono kalkulację kosztów i wydatków dozorcy w kontekście regulacji art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 110), zwanej dalej p.r.d. Organ podzielił ustalenia organu I instancji m.in. co do tego, że stawki miesięczne za przechowywanie pojazdu na parkingach strzeżonych znajdujących się w rejonie wynosiły po uśrednieniu [...] zł. Biorąc jednak pod uwagę warunki przechowywania pojazdów na parkingu skarżącego, zasadne było zdaniem organu określenie należności za przechowywanie pojazdu na poziomie 50% średniej stawki, tj. [...] zł miesięcznie. Taka kwota ryczałtowa za miesiąc jest i tak wysoka w stosunku do opłat obowiązujących na innych parkingach, jak i w stosunku do kwoty oczekiwanej przez przedsiębiorcę. Zważywszy na stan parkingu, [...] rozważało jej obniżenie, jednakże odstąpiło od tego z uwagi na przepis art. 139 k.p.a. [...] zwiększyło jednak kwotę wynagrodzenia o [...] zł z uwagi na okoliczność, że skoro przyjęto opłatę abonamentową za miesiąc przechowywania pojazdu, powinna ona obejmować również sierpień 2008 r., gdyż postój pojazdu rozpoczął się [...] sierpnia 2008 r.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez wyciągniecie z zebranego materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkująca błędnym uznaniem, że pojazd przechowywany był przez skarżącego z nienależytą starannością. Ponadto zarzucił mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w pominięciu, że dozorcy przysługuje wynagrodzenie za dozór konkretnej ruchomości, co w konsekwencji prowadziło do dokonania oceny staranności jego wykonania w oderwaniu od sposobu przechowania przedmiotowego pojazdu.
Wyrokiem z dnia 12 kwietna 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli skarżący oraz organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem, uznał za oczywiście usprawiedliwione podstawy obu skarg kasacyjnych w zakresie naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. i na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i ponownie rozpoznał sprawę oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań potwierdził, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy powołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 540/16.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo ustaliły kwotę zwrotu wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia należnego za dozór pojazdu. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu odwoławczego, że stawka wynagrodzenia za dozór pojazdu powinna zostać ustalona jako średnia stawka abonamentu miesięcznego obwiązującego na parkingach strzeżonych położonych w okolicy i obniżona o połowę z uwagi na nieprawidłowe warunki przechowywania pojazdu. Wykonywanie dozoru pojazdów na zwykłym parkingu strzeżonym i parkingu depozytowym różni się istotnie, ponieważ ten pierwszy wymaga znacznie więcej nakładu pracy, chociażby ze względu na większe natężenie ruchu i większą ilość osób mającą dostęp do zaparkowanych pojazdów. Organ nie wykazał również by warunki przechowywania pojazdu były nieprawidłowe i by spowodowało to ubytek wartości pojazdu. W ocenie Sądu, skarżący słusznie zwrócił uwagę, że uprawniony organ wydając dyspozycję usunięcia pojazdu z drogi skierował go na prowadzony przez skarżącego niezadaszony parking i sam długi okres umieszczenia uszkodzonego pojazdu samochodowego na tym parkingu, spowodowany bezczynnością organów administracyjnych, mógł doprowadzić do spadku jego wartości. Tym samym brak jest podstaw do przerzucania na skarżącego odpowiedzialności za ubytek wartości samochodu spowodowany unieruchomieniem pojazdu przez długi okres na otwartym parkingu.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że stawki umowne za przechowywanie pojazdów na parkingu depozytowym, stosowane przez skarżącego w rozliczeniach z Urzędem Skarbowym w P. w zbliżonym okresie, w ujęciu miesięcznym nie różnią się zasadniczo od sumy ustalonych przez organ miesięcznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz miesięcznego wynagrodzenia za dozór nad pojazdem. Przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia za dozór organ wziął też pod uwagę zakres obowiązków skarżącego jako przechowawcy, wielkość przechowywanego przedmiotu oraz powierzchnię i warunki niezbędne do zapewnienia prawidłowego przechowania.
W tej sytuacji Sąd uznał, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w części oddalającej skargę, tj. w zakresie pkt III, i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:
- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na zaskarżone postanowienie w granicach skargi, przejawiające się nierozpoznaniem wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym przez organ II instancji, co w konsekwencji prowadziło do niesłusznego oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w tym: 1) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, czyli naruszenia zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, 2) art. 7 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez wydanie orzeczenia sprzecznego z zebranym w sprawie w materiałem dowodowym, w szczególności z wykonaną analizą stawek obowiązujących na rynku i przyjętych w danych stosunkach, o którym mowa w art. 836 k.c.
- prawa materialnego poprzez naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. b i § 6 rozporządzenia, w zw. z art. 836 k.c. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie należało oprzeć wyłącznie na treści umowy zawartej pomiędzy Urzędem Skarbowym w P. a skarżącym z 2010 roku, z pominięciem wniosków z analizy rynku usług zbliżonych do dozoru świadczonego przez skarżącego.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżony wyrok został wydany w trybie autokontroli na podstawie art. 179a p.p.s.a. Ten tryb w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowany. To z kolei powoduje, że autorka skargi kasacyjnej popadła w sprzeczność pomiędzy określonym w tej skardze zakresem zaskarżenia ("w części oddalającej skargę, tj. w zakresie pkt III") a zakresem żądania ("o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości"). Orzeczenie autokontrolne wydane w trybie art. 179a p.p.s.a. zawiera zwykle co najmniej dwa rozstrzygnięcia: jedno kasacyjne z ewentualnymi kosztami postępowania kasacyjnego i drugie ponownie rozpoznające sprawę wraz ze wszystkimi elementami, jakie powinno zawierać orzeczenie sądu pierwszej instancji. Wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w całości konsumuje pierwotne orzeczenie (zastępuje je), co skutkuje tym, że przedmiotem skargi kasacyjnej objęte jest tylko to nowe orzeczenie (ewentualnie również rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego), które pozostało w obrocie prawnym. W tej sytuacji stwierdzić przyjdzie, że zgodnie z określonym w skardze kasacyjnej zakresem zaskarżenia, jej przedmiotem jest jedynie ta część zaskarżonego wyroku, którą oddalono skargę (pkt III sentencji). Nieusprawiedliwiony jest zatem wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, tym bardziej, że wobec braku zarzutu naruszenia art. 179a p.p.s.a., rozstrzygnięcie kasacyjne zawarte w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku, pozostaje niewzruszone w obrocie prawnym.
Przechodząc do oceny podstaw kasacyjnych stwierdzić przyjdzie, że nie zasługiwały one na uwzględnienie, albowiem podniesione zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest w zasadzie bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do oceny ustalonych faktów i wynikającego z tej oceny zastosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 836 k.c. Z kolei niewłaściwe zastosowanie tych przepisów miało polegać na nieuzasadnionym obniżeniu o 50% ustalonej w toku postępowania i niekwestionowanej średniej miesięcznej stawki abonamentowej w kwocie [...] zł.
Na wstępie nie sposób pominąć, że niniejsza sprawa jest jedną z wielu podobnych spraw rozstrzyganych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z udziałem tych samych stron postępowania. Zdecydowana większość z tych spraw zakończyła się prawomocnym oddaleniem skarg R. S. na postanowienia [...] w W. Oczywistym jest przy tym, że każda sprawa sądowoadministracyjna jest sprawą odrębną, a sąd administracyjny rozpoznając kolejną podobną sprawę nie jest związany orzeczeniami wydanymi w tych innych podobnych sprawach. Sąd jednak może, a nawet powinien zauważyć wyrażane w tych sprawach poglądy i w zależności od własnej oceny, podzielić je, względnie odrzucić i wówczas wskazać powody, dla których poglądów tych nie podziela.
Skład orzekający obecnie rozpoznający skargę kasacyjną, podziela stanowisko, że sposób ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór pojazdu przyjęty przez organy orzekające w podobnych sprawach, jak również w niniejszej sprawie, odpowiada prawu, zaś opisane poniżej uchybienia organu, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. W szczególności skład orzekający podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3091/18.
Na wstępie przypomnieć jednak wypadnie, że Naczelny Sąd Administracyjny już w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, zwrócił uwagę, że przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości.
Zarówno przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. jak również żaden inny przepis prawa, nie określają precyzyjnie, jak należy wyliczyć należność za dozór. Uznać należy, że przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota ta jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy, parkingu i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem pojazdu przechowywanego na parkingu. Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu. Organ orzekający o ich przyznaniu jest natomiast uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 161/14).
W okolicznościach niniejszej sprawy stawki umowne za przechowanie pojazdów na parkingu depozytowym stosowane przez skarżącego w rozliczeniach z Urzędem Skarbowym w P. w zbliżonym okresie, w ujęciu miesięcznym, są porównywalne do sumy ustalonych przez organ miesięcznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz miesięcznego wynagrodzenia za dozór nad pojazdem. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w rejonie w którym funkcjonuje przedsiębiorstwo skarżącego średnia miesięczna opłata wynosiła [...] zł. Abonament ten pokrywał zarówno koszty dozoru jak i wynagrodzenie prowadzącego parking. [...] zauważyło też, że w analizowanym rejonie opłaty miesięczne w owym okresie wynosiły także [...] zł, [...] zł i [...] zł. Organ odwoławczy przyjął wynagrodzenie za dozór w kwocie [...] zł ([...] miesięcy x [...] zł). Z kolei koszty dozoru ustalono na podstawie zgromadzonych dokumentów obrazujących wydatki na utrzymanie parkingu, mnożąc liczbę dni dozoru pojazdu [...] dni x [...] zł (koszt parkowania jednego pojazdu za jeden dzień na parkingu skarżącego), co dało kwotę [...] zł. Dodać należy, że koszt dobowy dozoru pojazdu nie został skutecznie przez skarżącego zakwestionowany.
W świetle powyższego podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kwestionowane postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia o wynagrodzeniu i kosztach dozoru. Przypomnieć bowiem należy, że ustalona średnia wysokość abonamentu w kwocie [...] zł miesięcznie za dozór odnosi się do parkingu niedepozytowego, podczas gdy w sprawie chodzi o przechowanie pojazdu na parkingu depozytowym. Na tego rodzaju parkingu stawki dozoru pojazdu są co do zasady niższe niż na parkingu niedepozytowym. Na taki stan rzeczy wpływa charakter parkingu depozytowego i związana z tym charakterem różnica w stosunku do parkingów "ogólnych" w sprawowaniu dozoru i związanych z tym nakładów oraz kosztów. Nie bez znaczenia jest przy tym kwestia przestrzeni, jaką konkretne pojazdy zajmują - to znacznie mniejsza przestrzeń aniżeli w przypadku pojazdów sprawnych, oddawanych na przechowanie w ramach "normalnego" użytkowania. Ponadto parking "ogólny" wymaga większego nakładu pracy, choćby ze względu na natężenie ruchu i większą ilość osób mającą dostęp do zaparkowanych pojazdów. Wykonywanie dozoru pojazdów na zwykłym parkingu strzeżonym i parkingu depozytowym różni się zatem istotnie.
Kierując się regułą wynikającą z art. 836 k.c., że wynagrodzeniem należnym jest wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, uznać należało, iż kwestionowane postanowienie nie narusza art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 836 k.c., bowiem przyznana przez organ kwota odpowiada opisanemu wyżej wynagrodzeniu przyjętemu za dozór w tym rejonie.
Niezależnie od powyższego wskazać natomiast przyjdzie, co również zauważył Sąd pierwszej instancji, że nie sposób podzielić prezentowanego przez organy w toku postępowania poglądu, w myśl którego obniżenie wynagrodzenia za dozór pojazdu miałyby usprawiedliwiać nieprawidłowe warunki jego przechowania. Organy nie wykazały aby warunki te były nieprawidłowe i by spowodowało to ubytek wartości pojazdu. Pojazd znajdował się na niezadaszonym parkingu i sam długi okres umieszczenia uszkodzonego pojazdu na tym parkingu mógł doprowadzić do jego spadku jego wartości. Nie wykazano też podstaw do przerzucania na skarżącego odpowiedzialności za ubytek wartości samochodu spowodowany unieruchomieniem pojazdu przez długi okres czasu na otwartym parkingu. Nawet, jeżeli w ocenie organu doszło do nienależytego wykonania dozoru i organ jako wierzyciel poniósł z tego tytułu szkodę, za którą ponosi odpowiedzialność dozorca, to należałoby przyjąć dopuszczalność ewentualnego potrącenia. Uwzględniając jednak skutki potrącenia w postaci umorzenia wierzytelności wyższej o wierzytelność niższą zachodzi konieczność dokładnego ich wyliczenia. Organ obowiązany byłby zatem ustalić zarówno wysokość swojego długu (wynagrodzenie dozorcy), jak i wykazać wysokość swojej wierzytelności (szkody będącej następstwem niezachowania należytej staranności przez dozorcę), czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Te uchybienia organów, jakkolwiek usprawiedliwiają część podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to w świetle wcześniej wywiedzionych okoliczności pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Tymczasem zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, ale jedynie wówczas, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl