Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 3036/02 stwierdził nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] nr [...] w przedmiocie komunalizacji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) w związku z art. 127 § 3 kpa po rozpatrzeniu podania C. P. z 6 października 2002 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] nr [...] o uchyleniu w całości decyzji Wojewody [...] z 31 grudnia 2001 r. nr [...] oraz o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską [...] własności nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 7 AM-5 o pow. 13 094 m2, postanowiła odmówić ponownego rozpatrzenia sprawy.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, że na jej decyzję z [...] przysługiwała stronom skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pouczenie w tej kwestii znajdowało się w końcowej części uzasadnienia decyzji. Żadna ze stron jej nie zakwestionowała a więc stała się ona ostateczna.
Ponieważ Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie jest żadnym z organów wymienionych w art. 127 § 3 kpa, jej decyzje nie podlegają trybowi ponownego rozpatrywania spraw zakończonych decyzjami tego organu. Z tej przyczyny Komisja podjęła decyzję odmawiającą ponownego rozpatrzenia tej sprawy.
Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę złożył C. P., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i sprostowanie decyzji z [...] gdyż nie jest zainteresowany działką o pow. 13 094 m2, której dotyczy decyzja, a tylko działką o pow. 3 000 m2, która została przyznana jego ojcu, a następnie decyzją z 1 kwietnia 1998 r. została przyznana jemu oraz jego bratu Z. po ½ części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę stwierdził, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] wydała jako organ drugiej instancji decyzję z 28 maja 2002 r. nr [...]. Z decyzją tą nie zgodził się C. P. i złożył prośbę o ponowne rozpoznanie sprawy. Ostateczną decyzję można wzruszyć jedynie w trybie nadzwyczajnych środków weryfikacji decyzji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, że nie jest organem nadzoru, a zatem należało przekazać prośbę C. P. do rozpatrzenia organowi nadzoru, to jest Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Natomiast nie miała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podstaw do wydania decyzji z [...], gdyż nie działała ani jako organ odwoławczy, ani jako organ wyższego stopnia. Działania organu administracji w formach władczych nie można domniemywać, lecz musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Decyzja wydana bez podstawy prawnej wyczerpuje przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a zatem Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność tak wydanej decyzji.
Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania – a mianowicie:
- naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) w związku z art. 127 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] została podjęta bez podstawy prawnej,
- naruszenie art. 17 kpa, art. 8 ust. 2 i art. 18 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem nadzoru nad Krajową Komisją Uwłaszczeniową, w tym także w zakresie jej orzecznictwa,
- naruszenie art. 13 § 1, art. 13 § 2 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na nierozpatrzenie przez Sąd co do meritum skargi C. P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] pomimo swojej właściwości w tym względzie,
- naruszenie art. 17 kpa, art. 7, art. 6 i art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na bezzasadne polecenie – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – przekazania podania C. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej – Ministrowi Spraw Wewnętrznych, który nie jest w tym względzie właściwy,
- naruszenie art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 170 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi gdyż ewentualne uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku może zamknąć C. P. realizację przysługującego mu prawa sądowej kontroli decyzji administracyjnych z treścią których się nie zgadza.
W związku z powyższym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że wbrew poglądowi przyjętemu w zaskarżonym wyroku ani z przepisów art. 18 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ani z innych przepisów rangi ustawowej czy podustawowej nie wynika by Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był organem wyższego stopnia nad Krajową Komisją Uwłaszczeniową, względnie był właściwy do rozpatrywania środków prawnych od jakichkolwiek rozstrzygnięć podejmowanych przez tę Komisję. Tryb odwoławczy przyjęty w ustawie komunalizacyjnej jest wyjątkiem od reguły obowiązującej w przepisach kpa, gdyż w myśl art. 127 § 2 kpa właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Takie właśnie rozwiązanie przyjął ustawodawca w cyt. art. 18 ustawy z 10 maja 1990 r., w konsekwencji tego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jest tym innym organem odwoławczym orzekającym tylko w sprawach odwołań od decyzji komunalizacyjnych wojewodów. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie jest również którymkolwiek z organów wymienionych w art. 127 § 3 oraz art. 5 § 2 pkt 4 kpa, bowiem ani art. 18 ustawy z 10 maja 1990 r., ani żaden inny przepis ustawowy nie nadał Komisji pozycji ministra czy centralnego organu administracji państwowej bądź pozycji innego urzędu państwowego zrównanego z tymi organami. Również przepis art. 52 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł nadać – jako norma proceduralna – Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej statusu organu uprawnionego do ponownej oceny własnych decyzji.
Skoro więc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy wyłącznie od decyzji ministra lub kierownika równorzędnego urzędu państwowego, którym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie była i nie jest, nie ma podstaw stosowania wobec podjętych przez tę Komisję decyzji regulacji przewidzianych w art. 127 § 3 kpa. Ponieważ także Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem nadzoru nad Komisją i jej orzecznictwem, decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej mogą być zaskarżalne tylko bezpośrednio do właściwego sądu administracyjnego. Skoro C. P. nie skorzystał z jasnego zawartego w decyzji Komisji pouczenia i wystąpił z podaniem o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy nie mógł również potraktować jego podania jako skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponieważ inna była wyraźnie określona w tym podaniu wola wnoszącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lipca 2004 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty postawione zaskarżonemu wyrokowi w podstawach kasacyjnych uznać należy w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy za chybione.
Artykuł 127 § 3 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa – lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Nie ulega zatem wątpliwości, że tryb przewidziany cyt. przepisem może zostać uruchomiony tylko wówczas gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ w normie tej wymieniony. Do takich organów nie zalicza się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jest organem, któremu z mocy art. 18 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) powierzono rozpatrywanie odwołań od decyzji wydawanych na podstawie powyższej ustawy przez wojewodów w przedmiocie komunalizacji. Jest to więc przewidziany ustawą organ powołany wyłącznie do rozpatrywania odwołań od wzmiankowanych decyzji wojewodów niebędący w stosunku do nich organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 127 § 2 kpa).
W niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa działając w postępowaniu odwoławczym decyzją z [...] nr [...] uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z 31 grudnia 2001 r. odmawiającą komunalizacji i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] działka nr 7 AM-5 o pow. 13 094 m2.
Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydana w toku postępowania instancyjnego była decyzją ostateczną. Przysługiwała od niej zgodnie z zawartym w decyzji tej pouczeniem skarga bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
- P. będący uczestnikiem postępowania zwrócił się pismem z 6 października 2002 r. do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z wnioskiem "o ponowne rozpatrzenie decyzji wydanej [...]. [...]", który Komisja odczytała jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa.
W odpowiedzi na ten wniosek Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołując art. 18 ust. 2 ww. ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 127 § 3 kpa wydała decyzję z [...] nr [...], którą odmówiła ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją Komisji z [...] nr [...].
W końcowej części uzasadnienia tej decyzji Komisja stwierdza, że odmawia ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy ponieważ nie ma do niej zastosowania tryb przewidziany w cyt. art. 127 § 3 kpa, ale jednocześnie wcześniej zajmuje merytoryczne stanowisko. Organ wyjaśnia tu zasady komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa, omawia jakie było przeznaczenie gruntu stanowiącego działkę nr 7 AM-5 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i czyją stanowił on własność a następnie wskazuje dlaczego uznał, że wzmiankowany grunt podlegał komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej [...]. Do wydania takiej decyzji nie upoważniała Krajową Komisję Uwłaszczeniową powołana w niej podstawa prawna. Po zakończeniu postępowania odwoławczego decyzją z [...]. Komisja nie miała prawa podejmować w spawie żadnej decyzji, chyba że zaistniałyby przesłanki przewidziane przepisami kpa dające Komisji podstawę do wzruszenia tej decyzji, np. w drodze wznowienia postępowania.
Zatem prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] zawiera wadę kwalifikowaną (określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa) skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez Sąd.
Zwrócić należy uwagę, że kiedy decyzja administracyjna – jak w tej sprawie – jest ostateczna to pismo-skargę strony w takiej sprawie zgodnie z art. 235 § 1 kpa uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Jak jednak stanowi ten przepis należy mieć na uwadze przed wszystkim treść pisma a więc ustalić w sposób niebudzący wątpliwości jakie były intencje składającego pismo, co chciał składając je osiągnąć.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa potraktowała jak zaznaczono pismo C. P. z 6 października 2002 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...]. Tymczasem treść tego pisma – wskazująca, że jego autor (jak sam twierdzi) nie rozumie czego ta decyzja dotyczy ani używanych w niej pojęć takich jak komunalizacja i z tego powodu prosi o wydanie decyzji czytelnej i zrozumiałej – wskazywałaby, że chodzi tu o wyjaśnienie przez organ na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji a więc zastosowanie trybu przewidzianego w art. 113 § 2 kpa. Za takim rozumieniem tego pisma mogłoby przemawiać i to, że zainteresowany mimo wyraźnego pouczenia nie zaskarżył tej decyzji do NSA.
Kwestię, czego w istocie dotyczyło pismo strony, o którym wyżej mowa organ mając na uwadze wskazania wynikające z art. 9 kpa winien był wyjaśnić i dopiero potem podjąć stosowne do ustaleń działanie.
Przedwczesne zatem było wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powinna była przekazać ww. pismo C. P. organowi nadzoru jako właściwemu do ewentualnej weryfikacji decyzji komunalizacyjnej KKU z [...] w trybie nadzwyczajnym. Dopiero bowiem kiedy w wyniku dokonanego w tym względzie postępowania wyjaśniającego okazałoby się, że omawiane pismo stanowi rzeczywiście wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, o której wyżej mowa, Komisja stosując tryb przewidziany w art. 65 § 1 kpa winna przekazać pismo strony organowi wskazanemu w art. 157 § 1 kpa. To przedwcześnie wyrażone w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji nie miało jednak znaczenia dla dokonania prawej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zawartego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia, które dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...], jako podjętej bez podstaw prawnej. Rozstrzygnięcie to uznać trzeba za prawidłowe a zatem przyjąć należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tego względu skargę kasacyjną jako bezpodstawną oddalono ma zasadzie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.