Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1703/13, oddalił skargę S. J. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2013 r., w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. po rozpoznaniu wniosku S. J. odmówił wypłaty odprawy mieszkaniowej.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej po rozpatrzeniu odwołania S. J. w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał za organem pierwszej instancji, że nakazem z dnia 1 czerwca 1969 r. przydzielono wnioskodawcy osobną kwaterę stałą, którą zwolnił w dniu 21 maja 1979 r. S. J. z dniem 31 stycznia 1995 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy. Organ pierwszej instancji odmowę wypłaty przedmiotowego świadczenia uzasadnił faktem, że instytucja prawna jaką jest odprawa mieszkaniowa została wprowadzona dopiero od 1 lipca 2004 r., tzn. po zwolnieniu ww. z zawodowej służby wojskowej.
Kwestię osób uprawnionych do wypłaty odprawy mieszkaniowej reguluje art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 lipca 2010 r. na podstawie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Ustawodawca w ust. 1 tego przepisu określił, którym żołnierzom przysługuje odprawa mieszkaniowa i jakie warunki muszą zostać przez nich spełnione. Warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) nabycia uprawnień do odprawy mieszkaniowej było i jest zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej w dacie obowiązywania przepisów o odprawie mieszkaniowej. Z tych względów nie ma podstaw do wypłaty wnioskowanego świadczenia.
S. J. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dniu 1 lipca 2004 r., który zamieszkuje w kwaterze wedle stanu prawnego na dzień 30 czerwca 2010 r., albowiem w tym stanie prawnym przydzielono mu kwaterę, nie wypłaca się odprawy mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że do dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej obowiązywały przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wielokrotnie nowelizowanej, ostatnio ustawą z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 208, poz. 1308). Natomiast w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 143), w której dokonano zmiany m.in. przepisów dotyczących odprawy mieszkaniowej.
Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 1367 ze zm.), odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi:
- 1) służby stałej:
- a) zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy,
- b) który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy;
- 2) służby kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze.
Powołany przepis posługuje się formą czasownika niedokonanego "zwalniany". Taki zabieg ma w ocenie Sądu swoje konsekwencje w postaci wyraźnego wskazania, iż uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby. Gdyby miało być inaczej, ustawodawca użyłby zwrotu "żołnierzowi zwolnionemu".
Sąd zwrócił uwagę na charakter przedmiotowego świadczenia jako samoistnego prawa podmiotowego przysługującego uprawnionemu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w przytoczonym przepisie. Prawo podmiotowe rozumiane jest natomiast jako przyznana przez przepisy prawne i wynikająca ze stosunku prawnego możliwość postępowania osoby fizycznej lub prawnej w określony sposób, umożliwiający ochronę interesów uprawnionego tylko w granicach określonych przez przepis prawa, którego realizacji służy roszczenie. Z powyższego wynika, iż samo wystąpienie z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej ma charakter wtórny w stosunku do nabycia do niej prawa i służy jedynie do jego realizacji.
Skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 1995 r.
Zdaniem Sądu, do uzyskania uprawnień do odprawy mieszkaniowej na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r. konieczne jest przede wszystkim zwolnienie żołnierza ze służby, począwszy od tej daty. Natomiast w odniesieniu do żołnierzy zwolnionych przed tym dniem, żądanie wypłaty odprawy mieszkaniowej jest bezzasadne.
Podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego jest chybiony, gdyż organ dokonał prawidłowej interpretacji art. 23 przedmiotowej ustawy.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
S. J. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dacie 1 lipca 2004 r., który zamieszkuje w kwaterze wedle stanu prawnego na dzień 30 czerwca 2010 r., albowiem w tym stanie prawnym przydzielono mu kwaterę, nie wypłaca się odprawy mieszkaniowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor wskazał, że do zwolnienia wnioskodawcy z zawodowej służby wojskowej doszło w dniu 30 listopada 2010 r. Wniosek o zawarcie umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej został złożony, w Oddziale Regionalnym WAM w Zielonej Górze. Zatem wszelkie ustawowe warunki wskazane w art. 23 ust. 1 dotyczące przyznania i wypłaty świadczenia uległy spełnieniu. Wymogami tymi są: zwolnienie z zawodowej służby wojskowej, nabycie uprawnień emerytalnych. Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin żołnierz zawodowy nabywa prawo do emerytur wojskowej w dniu następującym po dniu zwolnienia z tej służby i od tego dnia może ona jemu być wypłacana. Ten dzień nastąpił 30 listopada 2010 r.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu skarżący kolejny raz oparł skargę na innych niż rzeczywiste okolicznościach faktycznych (inna data zwolnienia ze służby, inny organ WAM wydający decyzję, wreszcie inny stan prawny przydziału lokalu). Nadto w żaden sposób nie przedstawił na czym ma polegać prawidłowa wykładnia art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obydwu instancji, zgodnie z którym skarżący nie jest uprawniony do uzyskania odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367). Przede wszystkim wskazano, że instytucja prawna jaką jest odprawa mieszkaniowa została wprowadzona od 1 lipca 2004 r. W świetle wymienionego przepisu oraz regulacji obowiązującej od 1 lipca 2004 r. do 1 lipca 2010 r., uprawnienie do odprawy mieszkaniowej nabywali żołnierze zwalniani z zawodowej służby wojskowej, poczynając od 1 lipca 2004 r. Zgodnie z przepisem art. 23 cyt. ustawy odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, co oznacza, że decydujące znaczenie ma stan istniejący w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej.
Zdaniem organów orzekających w sprawie warunkiem koniecznym nabycia uprawnień do odprawy mieszkaniowej jest zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej w dacie obowiązywania przepisów o odprawie mieszkaniowej. Jak wskazano w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, podstawą odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej był fakt zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej w dniu 31 stycznia 1995 r. Jak podał Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie z zaświadczenia Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego wynika, że skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu 31 stycznia 1995 r. i z dniem 1 lutego 1995 r. nabył uprawnienie do emerytury wojskowej. Uwzględniając taki właśnie stan faktyczny sprawy, Sąd Wojewódzki ocenił jako zgodne z prawem rozstrzygnięcie o odmowie wypłaty wnioskowanego świadczenia.
W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę orzeczeń podjętych w sprawie. Zarzut kasacyjny odnosi się wyłącznie do naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostało sprecyzowane, czy naruszenie polega na błędnej wykładni wymienionego przepisu, czy na wadliwym jego zastosowaniu.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powinien określić, z którą postacią naruszenia ujętą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. łączy ten zarzut, oraz wyjaśnić, na czym polega błąd wykładni prawa albo jego niewłaściwe zastosowanie. Przewidziany w art. 176 p.p.s.a. wymóg uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej oznacza, że powinna być w nim zawarta argumentacja prawna mająca wykazać zasadność postawionych zarzutów. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnego wywodu prawnego odnoszącego się do wykładni przepisu objętego zarzutem.
Na tej więc płaszczyźnie weryfikacja merytoryczna przez Naczelny Sąd Administracyjny stała się niemożliwa. Z twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej można ewentualnie wywieść, że strona kwestionuje ocenę organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego w zakresie dokonanej subsumcji.
Podnosi się bowiem, że "do zwolnienia wnioskodawcy z zawodowej służby wojskowej doszło 30 listopada 2010 r.", w dniu następnym nabył on prawo do emerytury wojskowej, a zatem wszelkie warunki dotyczące przyznania i wypłaty świadczenia zostały spełnione. Przytoczone twierdzenia nie mogły doprowadzić do podważenia rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie, albowiem są całkowicie nieadekwatne do stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Autor skargi kasacyjnej przytoczył datę zwolnienia wnioskodawcy ze służby – 30 listopada 2010 r., podczas gdy w kontrolowanych decyzjach organy orzekające wskazały na datę – 31 stycznia 1995 r. Podkreślić należy, ze ustalone w decyzjach okoliczności faktyczne nie były podważane ani w odwołaniu, ani w skardze, jak również w skardze kasacyjnej.
Podobnie sprzecznie ze stanem niniejszej sprawy, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że odmowę przyznania odprawy mieszkaniowej organy uzasadniły faktem wydania wobec wnioskodawcy decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, który nie był kwaterą.
Powołanie w skardze kasacyjnej okoliczności faktycznych całkowicie niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy przyjętym w zaskarżonym wyroku, wyłączało możliwość merytorycznego odniesienia się do zarzutu kasacyjnego.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.