Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1491/03, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209), odmówił użytkownikom wieczystym H. W. i D. S. nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr 2094, o powierzchni 408 m2, położonej w [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powołana ustawa dotyczy wyłącznie nieruchomości nadanych w trybie osadnictwa rolnego na terenach Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...]. Przedmiotowa działka położona jest na obszarze byłego Wolnego Miasta [...]. Prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostało jednak ustanowione na rzecz Międzyzakładowego Zrzeszenia Budowy Domków Jednorodzinnych "[...]" w [...], w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), a nie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340, ze zm.). Ponadto wnioskodawcy nabyli nieruchomość dopiero w roku 2000r, nie legitymują się zatem prawem użytkowania wieczystego w wymaganym ustawowo okresie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] powyższą decyzję utrzymało w mocy, wskazując, że ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. przyznaje możliwość nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej jedynie osobom, które były użytkownikami wieczystymi zarówno w dniu 26 maja 1990 r., jak i w dniu wejścia w życie cyt. ustawy, tj. 24 października 2001 r. Jedyny wyjątek dotyczy osób, będących następcami prawnymi osób fizycznych, które były użytkownikami wieczystymi w obu wskazanych datach. H. W. i D. S. nie spełniają tych warunków, a zatem nie należą do kręgu osób uprawnionych do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości.
H. W. i D. S. decyzję SKO w [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wyjaśnili, że prawo użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością posadowionego na nim budynku nabyli w dniu 14 czerwca 2000 r. od W. C. N., D. M. N. i M. K. N., którzy z kolei nabyli to prawo w dniu 27 lutego 1990 r. A zatem zarówno w dniu 26 maja 1990 r., jak i w dniu 24 października 2001 r., grunt był przedmiotem użytkowania wieczystego osób fizycznych. Odmowa nieodpłatnego nabycia przez nich prawa własności nieruchomości nastąpiła zatem z naruszeniem art. 1 ust. 1 i ust.2 cyt. ustawy z dnia 26 lipca 2001 r oraz art.7, art.77 i art.80 kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając, że uzyskanie prawa użytkowania wieczystego między dniem 26 maja 1990r a 24 października 2001 r. wyklucza nieodpłatne nabycie własności nieruchomości gruntowej na mocy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Ustawa ta konstytuuje bowiem wymóg ciągłości przysługiwania prawa tym samym podmiotom. Kwestia następstwa prawnego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż kluczowym zagadnieniem jest ciągłość prawa, nie następstwo prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę H. W. oraz D. S. i wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]. W motywach wyroku podał, że językowa wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. jasno wskazuje, że przy ocenie kręgu osób uprawnionych do nabycia własności gruntu należy uwzględniać obie wskazane w tym przepisie daty. Jednakże nie można przyjąć, że wykładnia językowa ma pierwszeństwo przed innymi sposobami interpretacji normy prawnej. W przedmiotowej sprawie zastosowanie wykładni językowej nie prowadzi do zrozumienia sensu przepisu, zatem zgodnie z założeniem racjonalności ustawodawcy należy uznać, że istotą uregulowania ustawowego dotyczącego kręgu osób uprawnionych do nieodpłatnego nabycia prawa własności jest to, aby w obu datach wskazanych w art. 1 ust. 1 tej ustawy użytkownikiem wieczystym gruntu była osoba fizyczna, nie zaś inny podmiot. Nie ma natomiast znaczenia komu konkretnie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego. Niezrozumiała byłaby bowiem wykładnia odmienna, prowadząca do konstatacji, że osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego między 26 maja 1990 r. a 24 października 2001 r. nie mogą korzystać z uprawnienia przyznanego cyt. ustawą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie prawa materialnego – art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawarte w art. 1 ust. 1 cyt. ustawy określenie podmiotu uprawnionego do nabycia prawa własności użytkowanej nieruchomości jako osoby fizycznej, będącej w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym, nie zawiera wymogu tożsamości użytkownika wieczystego, ale wymaga jedynie, aby w obu podanych datach użytkownikiem wieczystym była osoba fizyczna, a nie inny podmiot. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażane w decyzji oraz odpowiedzi na skargę, że prawo do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. przysługuje wyłącznie osobie fizycznej pozostającej użytkownikiem wieczystym zarówno 26 maja 1990 r., jak i 24 października 2001 r. Uprawnienie to objęło ponadto osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego po 24 października 2001 r. od osoby spełniającej wymienione kryteria. W opinii organu odrzucenie przez Sąd I instancji językowej wykładni art. 1 ust. 1 cyt. ustawy spowodowało de facto jego zmianę. Tymczasem wykładnia językowa jest podstawowym sposobem ustalenia treści normy prawnej, zaś po inne metody wykładni należy sięgać wyłącznie, jeśli po jej zastosowaniu treść przepisu nadal pozostaje niejasna. Brak możliwości zastosowania innej niż językowa metody wykładni powoduje spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), sąd administracyjny nie może bowiem zmieniać istoty przepisów prawa, nawet jeśli uzna je za niesprawiedliwe lub niezrozumiałe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 26 lipca 2001r o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości wprowadziła możliwość nieodpłatnego nabycia własności określonych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Początkowo roszczenie takie, zgodnie z art.1 ust.1, przysługiwało tylko użytkownikom (współużytkownikom) wieczystym gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, położonych na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.). Po wejściu w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2002r o zmianie ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U.z 2003r, Nr 3, poz.24) do kręgu osób uprawnionych zaliczono także następców prawnych osób wymienionych w powołanym przepisie i przedłużono termin do złożenia wniosku. Natomiast po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 kwietnia 2003r o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz U. Nr 64, poz. 592) przedmiotową regulacją objęto obszar całej Polski.
Takie zmiany ustawy z dnia 26 lipca 2001r niewątpliwie wskazują na to, iż zamiarem ustawodawcy było rozszerzenie zakresu nieruchomości podlegających uwłaszczeniu, jak też przyznanie stosunkowo szerokiej grupie osób możliwości do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Na powyższe zasadnie zwrócił uwagę WSA w Gdańsku. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż istotą omawianej regulacji jest jedynie to, by nieruchomość we wskazanym okresie znajdowała się w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej, a nie ma znaczenia komu konkretnie takie prawo przysługiwało.
Omawiana ustawa adresowana była do zamkniętego, ograniczonego kręgu podmiotów i w dacie wydania zaskarżonej decyzji w art.1 ust.1 oraz ust.2 konkretyzowała przesłanki nieodpłatnego nabycia prawa własności określonych rodzajowo nieruchomości.
Jednym z tych warunków było legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego zarówno w dniu 26 maja 1990r, jaki w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 24 października 2001r. Niezbędnym było więc nie tylko użytkowanie nieruchomości przez osobę fizyczną, ale zachowanie ciągłości podmiotowej w osobie użytkownika wieczystego, a tym samym korzystanie z tego prawa przez tę samą osobę nieprzerwanie przez cały wspomniany okres.
Przedmiotowe roszczenie ustawa przyznawała też następcom prawnym wspomnianych użytkowników wieczystych. W orzecznictwie i praktyce organów administracji publicznej powszechnie przyjmowano, że chodzi tu miedzy innymi o osoby, które w uprawnienia wieczystego użytkownika weszły dopiero po wejściu w życie ustawy.
Wątpliwości budził natomiast status prawny osoby, która była użytkownikiem wieczystym tylko w dniu 24 października 2001r, ale w dniu 26 maja 1990r użytkowanie wieczyste przysługiwało nie wnioskodawcy ale osobom fizycznym, po których wnioskodawca nabył to prawo. Ostatecznie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, utrwalony został pogląd, że w przypadku gdy użytkownik wieczysty posiadał prawo użytkowania wieczystego określonej nieruchomości w dniu 26 maja 1990r i prawo przed 24 październikiem przeszło na jego następcę prawnego, to ten następca prawny, będący kontynuatorem uprawnień swego poprzednika może także korzystać z dobrodziejstwa omawianej ustawy. Następstwo prawne, o którym mowa w art.1 ust.2 ustawy, dotyczy każdego następstwa prawnego prowadzącego do nabycia użytkowania wieczystego (spadkobrania, umowy kupna sprzedaży lub darowizny). Ponadto odnosi się zarówno do osób, które były użytkownikami wieczystymi w obu granicznych datach, jak też osoby fizycznej, która prawo użytkowania wieczystego posiadała w dacie początkowej określonej w ustawie, tj. w dniu 26 maja 1990r, ale przed wejściem w życie ustawy, tj. 24 października 2001r., prawo to przeszło na rzecz wnioskodawcy.
W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. W dniu 26 maja 1990r użytkownikami wieczystymi byli W. i K. N. K. N. zmarł dnia 25 grudnia 1991r. Spadek po nim oprócz żony odziedziczyli także córka D. N. i syn M. N., którzy w dniu 14 czerwca 2000r nabyte w ten sposób prawo użytkowania wieczystego zbyli skarżącym. H. W. i D. S. w dniu wejścia w życie ustawy z 26 lipca 2001r, tj. 24 października 2001r, byli wprawdzie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, ale prawa tego w całości nie nabyli od osób, o których mowa w art.1ust.1 ustawy. Z ich poprzedników prawnych tylko W. N. przysługiwało użytkowanie wieczyste w pierwszej ze wskazanych dat, Przesłanka ta nie zachodzi natomiast po stronie pozostałych zbywców nieruchomości. D. N. i M. N. nie byli bowiem użytkownikami wieczystymi w dniu 26 maja 1990r, gdyż prawem tym dysponowali dopiero od 25 grudnia 1991r.
Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że skarżącym przysługiwało przedmiotowe roszczenie. Ustawa z 26 lipca 2001r nie przyznawała takiego prawa wszystkim osobom, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w omawianym okresie. Warunkiem wynikającym z ustawy było to by osoba fizyczna ubiegająca się o nieodpłatne nabycie nieruchomości była albo jej użytkownikiem wieczystym zarówno w dniu 26 maja 1990 jak 24 października 2001r, albo następcą podmiotów określonych w art.1 ust.1. Uprawnień do przekształcenia użytkowania wieczystego nie dawało natomiast nabycie nieruchomości od innych użytkowników wieczystych, a zatem osób fizycznych, którym prawo użytkowania wieczystego przysługiwało w części omawianego okresu ale nie dysponowali nim w żadnej ze wskazanych dat granicznych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).
Od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium odwoławczego w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od H. W. i D. S. Sąd odstąpił na zasadzie art.207 § 2 cyt. ustawy