Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 253/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Rady Gminy W. na stanowisko [...] Kuratora Oświaty w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania połączenia w zespół Gimnazjum i Szkoły podstawowej w W..
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: pismem z dnia 20 marca 2007r. Wójt Gminy W. zwrócił się o wydanie pozytywnej opinii w sprawie utworzenia z dniem 1 września 2007 r. Zespołu Szkół w W., załączając do wniosku uzasadnienie i projekt Statutu Zespołu Szkół w W. oraz opinie Rad pedagogicznych łączonych szkół. Rada pedagogiczna Gimnazjum pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały, natomiast Rada Szkoły Podstawowej głosowała przeciw.
Kurator Oświaty w L. pismem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zaopiniował negatywnie projekt uchwały Rady Gminy W. w sprawie połączenia z dniem 1 września 2007 r. w zespół Gimnazjum im. [...] w W. i Szkoły Podstawowej im. [...] w W..
Organ wskazał, że dotychczasowa organizacja pracy tych szkół oraz baza zapewniająca właściwe warunki do realizacji zadań dydaktycznych i wychowawczo - opiekuńczych nie wskazują na potrzebę łączenia ich w zespół.
Na powyższą opinię Rada Gminy W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie.
Wskazano, że do połączenia szkół w zespół wymagana jest pozytywna opinia Kuratora, która, jeżeli jest negatywna, musi być uzasadniona. Kurator wydając negatywną opinię powinien wykazać ewentualne zagrożenia, jakie wynikają ze spraw nadzorowanych przez niego, czego w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej, Kurator w ogóle nie uczynił, bowiem uzasadnienie zaskarżonego stanowiska zawiera jedynie kilka ogólnych sformułowań i stwierdzeń.
Rada Gminy podniosła, że połączenie szkół w zespół usprawni korzystanie między innymi z hali sportowej i stołówki, na czym skorzystają uczniowie, której to okoliczności Kurator w ogóle nie wziął pod uwagę w wydanej decyzji.
Wyrokiem z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 253/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Rady Gminy W. na stanowisko [...] Kuratora Oświaty w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania połączenia w zespół Gimnazjum i Szkoły podstawowej w W..
Sąd wskazał, że przepisy powołanej ustawy o systemie oświaty nie przewidują formy, w jakiej kurator oświaty wydaje opinię w zakresie połączenia szkół w zespół, odmiennie niż w przypadku likwidacji szkoły. Przepisy te nie regulują również zakresu możliwości wniesienia środka zaskarżenia w sytuacji, gdy wydano opinię negatywną. Ta luka prawna w ocenie Sądu powinna być wypełniona treścią normatywną, ale jest to zadanie ustawodawcy.
W ocenie Sądu skoro przepisy powołanej ustawy o systemie oświaty nie przewidują stosowania art. 59 ust. 2b wskazanej ustawy w przypadku utworzenia zespołu szkół, to nie ma podstawy prawnej do stosowania tego przepisu. Brak również podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., w tym art. 106.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził pogląd, że opinia kuratora oświaty wyrażona w trybie art. 62 ust. 5b powołanej ustawy o systemie oświaty, nie musi przybrać formy postanowienia i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera dostateczne motywy. Opiniując bowiem projekt uchwały o utworzeniu zespołu szkół, Kurator ocenił wpływ połączenia obydwu szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty, zatem działał na podstawie art. 65 ust. 5b powołanej ustawy o systemie oświaty, w jego bowiem kompetencjach pozostaje nadzór pedagogiczny nad szkołami, o czym stanowi art.. 33 ustawy.
Sąd podniósł, że wydanie opinii wyłącznie w oparciu o przesłanki ekonomiczne, czy też organizacyjne powodowałoby, że taka opinia niemal w każdym przypadku musiałaby być pozytywna.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy W., zaskarżając go w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 62 powołanej ustawy o systemie oświaty.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że negatywna opinia musi być należycie uzasadniona, a motywy uzasadnienia muszą odnosić się do konkretnych szkół, ma to być uzasadnienie konkretne i szczegółowe w którym muszą być ocenione przesłanki dla których organ wniósł o połączenie szkół w zespół.
Zdaniem skarżącej Rady Gminy, Sąd pierwszej instancji nie ocenił stanowiska Kuratora Oświaty.
Rada Gminy W. podniosła także, iż nie widzi luki prawnej w braku formy prawnej, w jakiej opinia ma być wydana, wskazując, że jest mnóstwo przepisów prawnych, gdzie dla różnych opinii, czy wniosków, nie zastrzeżono formy, a mimo to nie przeszkadza to w prawidłowym funkcjonowaniu administracji.
Wskazano, że Sąd w zaskarżonym wyroku zastosował błędną wykładnię art. 62 powołanej ustawy o systemie oświaty, stwierdzając, że wydanie opinii wyłącznie o przesłanki ekonomiczne, czy też organizacyjne powodowałoby, że taka opinia niemal w każdym przypadku musiałaby być pozytywna.
Skarżąca powołując się na komentarz do art., 62 wskazanej ustawy M. Pilcha zauważyła, że łączenie szkół w zespół ma głównie uzasadnienie ekonomiczne, a także racje merytoryczne - łatwiejsze staje się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, którą szkoły publiczne muszą posiadać i udostępniać zgodnie z art. 67 ustawy, a także zapewnienie kadry pedagogicznej, którą łatwiej jest przenosić między jednostkami lub polecać uzupełnianie wymiaru zajęć w jednej szkole zajęciami w innej.
Na końcu skarga kasacyjna podniosła kwestię prawidłowości pełnomocnictwa, wskazując, że dołączyła pełnomocnictwo udzielone przez Radę Gminy, a zdaniem Sądu powinno ono pochodzić od Wójta.
Podniesiono, że organem wnoszącym skargę kasacyjną jest Rada Gminy i to Rada decyduje, kto będzie ją reprezentował przed sądem.
Pełnomocnik Rady Gminy wyjaśniła, że podnosi tę kwestię z tego względu, że inny skład Sądu zakwestionował pełnomocnictwo udzielone przez Wójta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze - i co za tym idzie - o szczególnych wymaganiach formalnych.
Treść art. 176 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna powinna spełniać określone wymagania formalne i materialne, ponieważ jest to środek odwoławczy od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie w sprawie. Przymus adwokacko-radcowski przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, wprowadzony art. 175 p.p.s.a., miał między innymi na celu zapewnienie temu środkowi odpowiedniego poziomu merytorycznego.
Skarga kasacyjna jest pismem procesowym o szczególnym charakterze i z racji tej powinna w pierwszym rzędzie spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach art. 46 i 47 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, są to tzw. wymogi formalne, których braki mogą zostać usunięte (art. 49 § 1 p.p.s.a.).
Poza tym jednak, skarga kasacyjna powinna zawierać pewne elementy konstrukcyjne, charakterystyczne tylko dla skargi kasacyjnej, wyszczególnione w art. 176 p.p.s.a., które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności kasacji i odrzucenia skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., FSK 209/4, ONSA i WSA 2004, nr 1, poz. 13).
Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna oprócz wymagań określonych dla pism w postępowaniu sądowym, powinna zawierać:
- oznaczenie zaskarżonego orzeczenia,
- wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części,
- przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie,
- wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia,
- oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Skarga kasacyjna pozbawiona powyżej wymienionych elementów jest dotknięta brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych i w związku z tym jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu
Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które są wyznaczone przez autora skargi kasacyjnej powyżej wymienionymi elementami konstrukcyjnymi tego pisma, wynikającymi z brzmienia art. 176 p.p.s.a. Braki skargi kasacyjnej w powyższym zakresie uniemożliwiają jej merytoryczne rozpoznanie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia, jego zakresu i formułowanych wniosków.
Reasumując, właściwą formę skargi kasacyjnej, z uwagi na rygor, jakim są obwarowane niektóre braki formalne, zapewnić ma obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego - stosownie do regulacji art. 175 ppsa. Z kolei, o czym była już mowa, przepis art. 176 powołanej ustawy określa m. in. wymagania materialne (konstrukcyjne) skargi kasacyjnej, którymi są: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia; b) wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; c) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; d) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Skarga kasacyjna Rady Gminy W. nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Zarzut skargi kasacyjnej, który znajduje się na stronie numer 1 brzmi: "zaskarżam w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2007 roku, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 62 ustawy o systemie oświaty, a przez to nierozstrzygnięcie". Na stronie następnej, oznaczonej numerem 2, autor skargi kasacyjnej przeszedł do jej uzasadnienia.
W orzecznictwie konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że braki w tym zakresie nie podlegają sanacji, co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną (por. postanowienie NSA z dnia 6 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1031/06). Sąd nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować, na czym strona skarżąca opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Stąd też brak powyższego elementu konstrukcyjnego nie pozwala traktować przedmiotowego pisma jako skargi kasacyjnej podlegającej merytorycznemu rozpoznaniu. Inaczej mówiąc brak jednoznacznego wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia powoduje, że skarga kasacyjna - jako pozbawiona jednego z koniecznych elementów materialnych - jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest odrzucić skargę kasacyjną.
Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 180 i art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.