Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 509/08 odrzucił skargę M. S., A. J., J. K., M. S., E. K., A. U., M. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 30 kwietnia 2008 r., nr XXII/197/08 w przedmiocie likwidacji szkoły.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W dniu 30 kwietnia 2008 r. Rada Miejska w Pińczowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty powzięła uchwałę nr XXII/197/08 w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. Szkoły Filialnej w Unikowie.
Pismem z dnia 14 czerwca 2008 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Pińczowie w dniu 17 czerwca 2009 r., pełnomocnik działający z upoważnienia M. S., A. J., J. K., M. S., E. K., A. U. i M. C., mieszkańców wsi Uników, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miejską w Pińczowie do uchylenia uchwały z dnia 30 kwietnia 2008 r. Organ administracji nie odpowiedział na wezwanie skarżących. W dniu 27 sierpnia 2008 r. do Urzędu Miejskiego w Pińczowie, wpłynęła datowana na 26 sierpnia 2008 r. skarga M. S., A. J., J. K., M. S., E. K., A. U. i M. C. na w/w uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym skarga wniesiona jest po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OSP 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60). Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że jeżeli organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, to skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania.
Natomiast termin 30 dni do wniesienia skargi obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, zaczyna biec dopiero w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi.
Wezwanie skarżących skierowane do Rady Miejskiej w Pińczowie, dotyczące uchylenia uchwały tego organu z dnia 30 kwietnia 2008 r. podjętej w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w Unikowie, stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - było bezskuteczne, ponieważ organ ten nie udzielił na nie żadnej odpowiedzi. Ponieważ bezskuteczne wezwanie datowane na 14 czerwca 2008 r., wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Pińczowie w dniu 17 czerwca 2008 r., to należy stwierdzić, że sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. - upłynął najpóźniej w sobotę, 16 sierpnia 2008 r. (art. 57 § 1 i 4 K.p.a., por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., I OSK 60/07, LEX nr 360279). Wprawdzie w aktach sprawy brak informacji co do tego, czy skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za pośrednictwem Rady Miejskiej w Pińczowie, została złożona przez fachowego pełnomocnika skarżących osobiście w dniu 27 sierpnia 2008 r., czy też wcześniej została nadana pocztą, to jednak należy zauważyć, że już sama data sporządzenia skargi odnotowana w jej treści (26 sierpnia 2008 r.), chronologicznie powiązana z datą wpływu tej skargi do Urzędu Miejskiego w Pińczowie (27 sierpnia 2008 r.) jednoznacznie wskazuje na to, że skarga ta została sporządzona po upływie terminu do jej wniesienia.
Poza tym data wniesienia skargi po upływie ustawowego, 60-dniowego terminu nie była kwestionowana przez samego pełnomocnika skarżących, co jednoznacznie wynika z treści pisma z dnia 4 października 2008 r. skierowanego do WSA w Kielcach (k. 97).
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. S., A. J., J. K., M. S., E. K., A. U. zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez odrzucenie skargi wniesionej w 74 dniu od dnia wezwania, kiedy inni obywatele mogliby wnieść taką skargę w wypadku otrzymania odpowiedzi Rady Miejskiej w 59 dniu od dnia wezwania w terminie 89 dni od dnia wezwania organu o usunięcie naruszenia prawa.
Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 § 2 P.p.s.a. oraz art. 35 § 2 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że skarga wniesiona po upływie sześćdziesięciu dni od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a przed upływem trzydziestego dnia od dnia upływu sześćdziesięciodniowego terminu od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą spóźnioną.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że mimo wejścia w życie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi komentatorzy podtrzymują stanowisko wyrażone w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., iż w wypadku gdy organ nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skargę można wnieść w terminie 30 dni od dnia upływu dwumiesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia wezwania. Nawet po podjęciu uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/07 zgłaszane są liczne wątpliwości, a jej treść jest czasami interpretowana jaku uzupełnienie wykładni dokonanej w uchwale z dnia 8 czerwca 1995 r. W ocenie skarżących teza druga uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r. (skarga jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania) nie stwierdza, że skarga wniesiona po upływie 60 dnia od wezwania, ale przed upływem 30 dnia od dnia upływu tego 60 dniowego terminu jest spóźniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Niniejsza sprawa zainicjowana została skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 30 kwietnia 2008 r. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Koniecznym warunkiem do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu).
Jednak ustawodawca nie określił terminu do wniesienia takiej skargi na podstawie art. 101, a jedynie art. 102a tej ustawy wyłączył stosowanie art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Wątpliwości co do terminu wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, w której przyjęto, iż przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Powołany przepis wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi: pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia).
Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. mają zastosowanie także do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 K.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwiania wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy.
Z przepisów tych wynika tylko tyle, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Nie sposób więc przyjąć, bez względu na to jaki akt i jakiego organu jest zaskarżany, że z art. 101 ust. 3 w zw. z art. 35 K.p.a. wynika jednolity termin do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia wynoszący dwa miesiące. Należy przy tym podkreślić, że skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu.
Należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że wobec doręczenia organowi w dniu 17 czerwca 2008 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. termin do wniesienia skargi, wobec braku udzielenia odpowiedzi na wezwanie, wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, tak więc upływał on w dniu 16 sierpnia 2008 r. Tymczasem skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 30 kwietnia 2008 r. została wniesiona do Sądu w dniu 27 sierpnia 2008 r., a więc z uchybieniem przewidzianego prawem terminu. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. uznać należy za niezasadny.
Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż w dacie wniesienia skargi istniały rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie co do terminów wnoszenia środków zaskarżenia na uchwały i zarządzenia organów gminy, wnoszonych w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony w przywołanej wyżej uchwale i w zaskarżonym postanowieniu.
Przechodząc natomiast do zarzutów naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 45 Konstytucji RP, będących przepisami ustrojowymi, należy wskazać, że nie zostały one ani powiązane przez autora skargi kasacyjnej z zarzutami naruszenia przez Sąd prawa materialnego albo prawa procesowego w zakresie wskazanym w art. 174 P.p.s.a. W szczególności skarżący nie wskazali, na czym polegało: ograniczenie równości wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ograniczenie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Odmienne stanowisko skarżących co do treści rozstrzygnięcia nie jest równoznaczne z ograniczeniem prawa do sądu. Skarżący bowiem z tego prawa w pełni skorzystali.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 30 kwietnia 2008 r. w przedmiocie likwidacji szkoły jako wniesioną z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Zawarty w środku odwoławczym wniosek o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, bowiem art. 203 pkt 1 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Ponieważ w sprawie przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie odrzucające skargę, Sąd nie ma podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania.
Ponadto mając na uwadze, że w komparycji i uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji doszło do popełnienia błędu pisarskiego w określeniu nazwiska skarżącego przez niewłaściwe wpisanie "J." zamiast "J.", Naczelny Sąd Administracyjny postanowił z urzędu ten błąd pisarski sprostować na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a.