Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 403/09, po rozpoznaniu skargi A. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2009 r., w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję jak również ją poprzedzającą decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Gdańsku-Przeróbce z dnia [...] maja 2009 r.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Dyrektor Zakładu Karnego w Gdańsku- Przeróbce stwierdził wygaśnięcie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Gdańsku- Przeróbce z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie przyznania A. C. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania – z powodu ustania przesłanek uprawniających do otrzymywania takiego równoważnika, tj. dostarczenia przez funkcjonariusza dokumentów, z których wynika, iż jego żona na skutek dziedziczenia stała się w dniu 22 sierpnia 2005 r. współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr 2 położonego w miejscowości W. S. [...] A. C. zawierając związek małżeński w dniu 6 października 2007 r. utracił prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego, bowiem jego żona posiadała prawo do lokalu mieszkalnego, gdyż za nabycie należy uznać nie tylko kupno lokalu, ale i wejście w jego posiadanie na skutek dziedziczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. wskazał, że w skład spadku wchodzi połowa lokalu mieszkalnego o powierzchni 45 m², czyli 22,5 m². Spadek po zmarłym odziedziczyła - żona zmarłego oraz czworo dzieci po 3/16 każdy, czyli około 4,2 m². Jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej dla funkcjonariusza wynosi od 7 do 10 m², tak więc przesłanką pozbawienia odwołującego się równoważnika pieniężnego za brak lokalu nie powinien być fakt wejścia w posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, a jedynie objęcie lokalu odpowiadającego wymogom art. 85 ustawy o Służbie Więziennej.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tłumacząc, iż stanowisko strony jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, który nie zawiera odesłania do art. 91 ustawy odnoszącego się do należnej powierzchni.
Na tę decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. C. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie popierając dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną.
Sąd wskazał, iż z całą pewnością w sprawie niniejszej nie miał zastosowanie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w Gdańsku- Przeróbce z dnia [...] grudnia 2003 r. nie zawiera żadnych elementów zastrzeżenia warunku. Natomiast aby można było mówić o wygaśnięciu decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi albo wskazywać przepis prawa – co w sprawie niniejszej nie ma miejsca, albo interes strony, o którym w sprawie nie może być mowy. Organ administracji nie wykazał też, by stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało w interesie społecznym, choć nawet w przypadku jego wykazania nie można mówić o tym, by w sprawie decyzja o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania była bezprzedmiotowa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Wojewódzki Sąd wskazał, iż wykładni przepisu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej należy dokonywać w kontekście uregulowań zawartych w rozdziale dotyczącym prawa do lokalu mieszkalnego. Ustawa co do zasady w art. 85 ust. 1 stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 875/05, Sąd zgodził się z poglądem w nim wyrażonym, iż uprawnienie funkcjonariusza Służby Więziennej do równoważnika z tytułu braku mieszkania należy oceniać przy uwzględnieniu treści art.91 ustawy, zgodnie z którym, lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi:
- 1) zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom;
- 2) który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej;
- 3) którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2;
- 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
Zatem funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego jak również równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego kiedy ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony cytowanym wyżej przepisem. Przedmiotowy równoważnik przysługuje bowiem funkcjonariuszowi służby więziennej, spełniającemu ustawowe warunki do uzyskania prawa do lokalu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, funkcjonariusz służby więziennej posiada lokal mieszkalny, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sytuacji, kiedy posiadany przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokal nie spełnia odpowiednich norm powierzchniowych, na gruncie ustawy o Służbie Więziennej uważa się, iż nie posiada on lokalu mieszkalnego. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 866/98, w którym Sąd stwierdził, iż unormowania ustaw dotyczących obu służb policjantów i funkcjonariuszy służby więziennej są w kwestiach mieszkaniowych zbieżne.
Wobec powyższego, na gruncie art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należało wywieść wniosek, że funkcjonariusz służby więziennej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jeżeli posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 1-3 ustawy). W przeciwnym razie funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Powyższa wykładnia obowiązuje również przy stosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831).
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, tylko zrzeczenie się lub utrata prawa do lokalu, którego powierzchnia mieszkalna odpowiadała co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej skutkuje tym, że funkcjonariuszowi służby więziennej nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W przedmiotowej sprawie organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem nie uwzględniły całości regulacji ustawowej dotyczącej kwestii mieszkań funkcjonariuszy. Brak jest ustaleń, czy przypadająca funkcjonariuszowi (jego żonie) część powierzchni mieszkalnej odpowiada co najmniej przysługującej mu z mocy ustawy powierzchni mieszkalnej, przy uwzględnieniu stanu rodzinnego i obowiązujących norm w tym przedmiocie. Skarżący podnosił, że udział jego żony w prawie własności nieruchomości, wynikający z dziedziczenia, tych norm nie spełnia. Wobec tych twierdzeń organy nie zajęły stanowiska, prezentując wykładnię przepisów, której Sąd nie podzielił.
Wojewódzki Sąd stwierdził, iż organy administracji wydając kontrolowane decyzje naruszyły przepis art. 162 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponowie rozpatrując sprawę są zobligowane uwzględnić przedstawioną wykładnię przepisów prawa i dokonać zgodnie z nią oceny prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.
Od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono naruszenie:
- – art. 174 pkt 1 wyżej cyt. ustawy, tj. w przedmiotowej sprawie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, skarżący kasacyjnie nie zgodził się z przedstawioną przez Sąd interpretacją art. 89 ust. 1 ustawy, bowiem uzależnienie prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego od nieposiadania lokalu mieszkalnego spełniającego normy powierzchni określone w art. 85 ustawy i położonego w miejscowości pobliskiej dałoby możliwość funkcjonariuszowi takiego zaspokajania swoich potrzeb mieszkaniowych, które skutkowałoby zachowaniem prawa do równoważnika z tytułu braku mieszkania. Ustawodawca świadomie powiązał spełnienie warunków związanych z powierzchnią lokalu, jak i jego położeniem tylko z prawem otrzymania służbowego lokalu lub z prawem otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1317/04.
Ponadto zwrócono uwagę, iż według art. 210 K.c., każdy współwłaściciel może żądać zniesienia współwłasności i stać się jedynym właścicielem nieruchomości lub tez utracić udział w prawie do nieruchomości. Tym samym dalsze zarzuty Sądu, iż organy nie wyjaśniły całości stanu faktycznego poprzez brak zbadania wielkości powierzchni lokalu mieszkalnego i jego położenia nie są uzasadnione. Natomiast kwestia uregulowania relacji majątkowych pomiędzy spadkobiercami nie była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzjami uchylonymi zaskarżonym wyrokiem. Bezspornym jest, że żona skarżącego była współwłaścicielem lokalu mieszkalnego.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, bowiem dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 89 ust. 1 cyt. ustawy o służbie więziennej jest prawidłowa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ustalenia przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi być rozpatrywana w kontekście całokształtu regulacji dotyczącej pomocy i mieszkaniowej dla funkcjonariuszy - a więc w kontekście wszystkich przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, że ustawodawca przewidział dwutorową realizację zasady przyznania funkcjonariuszowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego. Po pierwsze – poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 85 ust. 1 ustawy), po drugie – przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.
Wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu – art. 89 ust. 1 ustawy. Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi prawa do owego równoważnika stanowi art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy Służbie Więziennej, bowiem prawo to jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przysługujące funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego jest zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jeśli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Równoważnik ten ma zatem charakter kompensacyjny i jest surogatem uprawnienia zasadniczego, tj. prawa do otrzymania lokalu w naturze.
Przesłanki prawa do lokalu określa art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, regulując ustalenie powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodzinnego, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska oraz norm dodatkowych przysługujących osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkaniowej wynosi od 7 m2 do 10 m2. Drugą granicę wyznaczającą prawo do pomocy finansowej funkcjonariusza kształtuje art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, regulując sytuację, w której funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem wyłączające również prawo do pomocy.
Uprawnienie do uzyskania lokalu jest prawem podstawowym, a dopiero gdy nie można tego uprawnienia zrealizować, może wchodzić w grę przyznanie innej pomocy, w tym prawa do równoważnika za brak lokalu. Dlatego też art. 89 ust. 1 musi być interpretowany łącznie z art. 91 ust. 1
Nie budzi wątpliwości, że przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego z zasobów Służby Więziennej wg przysługujących mu norm zaludnienia wyklucza prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego w sytuacji, gdy w czasie pełnienia służby nabył on prawo do dodatkowej normy zaludnienia, a to dlatego, iż należałoby wówczas uznać, że funkcjonariusz taki ma prawo do dwóch świadczeń z tego samego tytułu.
Natomiast w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, ale nie jest to lokal przydzielony z zasobów Służby Więziennej i nie odpowiada przysługującej funkcjonariuszowi normie zaludnienia, funkcjonariusz może skutecznie domagać się przyznania mu równoważnika pieniężnego. Ta zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, będąca konsekwencją niezrealizowania uprawnienia do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, który to przydział winien uwzględniać liczbę członków rodziny, nie może być rozpatrywana w oderwaniu od przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2010 r. I OSK 1694/09.
Podsumowując powyższe wywody stwierdzić zatem należy, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia. Z kolei przepisy art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wykluczają możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Te same więc przesłanki winny wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, skoro stanowi on świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu.
Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego, w wyniku którego uznać należy, że nie przysługuje mu równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu.
Ocena zatem, czy uzyskany przez żonę funkcjonariusza w drodze dziedziczenia udział, z którym wiąże się prawo do współposiadania lokalu, pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu, powinna być dokonana przy uwzględnieniu specyfiki i celu regulacji ustawowej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej, jakim jest zapewnienie funkcjonariuszowi zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający normy zaludnienia.
Zasadne jest zatem stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, że ustawodawca nie przewidział prawa funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego oraz prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu, jako dwóch niezależnych od siebie uprawnień. A zatem funkcjonariuszowi przysługiwałby równoważnik, gdyby przypadająca na skarżącego część lokalu wchodzącego w skład masy spadkowej nie przekraczała normy powierzchniowej, bądź lokal ten w ogóle nie znajdował się w miejscowości pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej w rozumieniu ustawy. Inna ocena prawa funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego odbiegałaby w sposób zasadniczy od celu omawianej regulacji prawnej.
Skoro ustaleń takich organy orzekające w sprawie w ogóle nie poczyniły - nie sposób zarzucić wadliwości wyrokowi Sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę.
Wskazać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 18 listopada 2009 r. podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 7/09), zgodnie z którą równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkania) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wprawdzie uchwała ta została podjęta w sprawie dotyczącej funkcjonariusza Straży Granicznej, ale unormowania w tym zakresie są zbieżne z ustawą o Służbie Więziennej.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.