Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 614/16 oddalił skargę M.R. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant [...] Policji orzeczeniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], mocą którego [...] M.R. – [...] Komendy Rejonowej Policji [...] został uznany winnym tego, że wbrew przepisom wynikającym z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355. ze zm.), uniemożliwiającym policjantowi podejmowanie zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego, nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wystąpienia do przełożonego z prośbą o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego i w dniu [...] maja 2015 r. wykonywał dodatkowe zajęcie zarobkowe, sprzeczne z obowiązkami wynikającymi z ustawy o Policji, polegające na osobistym świadczeniu usługi przewozu osób, za którą otrzymał do rąk własnych gotówką wynagrodzenie w kwocie 17 PLN, co wyczerpuje dyspozycję art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, tj. niedopełnienia obowiązków służbowych i za powyższe wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.
Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez M.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 133/16 oddalił skargę.
Wobec powyższego, Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, z dniem 7 grudnia 2015 r. zwolnił [...] M.R. ze służby w Policji i w trybie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") nadał w/w rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego, powołując opisany powyżej stan faktyczny podał, że zgodnie z art. 135o ust. 4 ustawy o Policji, po uprawomocnieniu się orzeczenia, przełożony właściwy w sprawach osobowych niezwłocznie wykonuje karę wydalenia ze służby. Stosownie do treści art. 41 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Wyjaśnił, że użycie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie ze służby ma charakter obligatoryjny. Rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności celem zabezpieczenia interesu społecznego, tożsamego z interesem służby, mający na celu ochronę dobrego imienia Policji poprzez niezwłoczne rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, wobec którego orzeczono prawomocną karę wydalenia ze służby.
Na skutek wniesienia przez M.R. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant [...] Policji, który decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. oraz art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji, powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji podał, że niezwłoczność zwolnienia ze służby policjanta, któremu wymierzono karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, wynika wprost z przepisu art. 135o ustawy o Policji. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, przełożony właściwy w sprawach osobowych, po uprawomocnieniu się orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym niezwłocznie wykonuje karę wydalenia ze służby poprzez wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu ukaranego policjanta ze służby w Policji.
W świetle ust. 1 pkt 2 powołanego przepisu, orzeczenie staje się prawomocne w dniu wydania orzeczenia przez organ odwoławczy. Stwierdzenie faktu wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby stanowi ustawową przesłankę obligującą właściwy organ do zwolnienia policjanta ze służby. Organ odwoławczy wskazał, że orzeczenie wydane w postępowaniu dyscyplinarnym stało się prawomocne z dniem [...] listopada 2015 r., wobec czego przełożony właściwy w sprawach osobowych – Komendant Rejonowy Policji [...], stosownie do treści art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, był zobowiązany do niezwłocznego wykonania kary wydalenia ze służby, poprzez wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu M.R. ze służby w Policji.
Komendant [...] Policji, odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że są one chybione. Podał, że postępowanie dyscyplinarne policjantów jest postępowaniem przedmiotowo innym niż postępowanie w sprawie wydania rozkazu o zwolnieniu policjanta ze służby, a zatem nie jest elementem tego drugiego. Wymierzenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby stanowi obligatoryjną przesłankę zwolnienia ze służby. W sprawie, w której przedmiotem jest zwolnienie policjanta ze służby, organ nie jest uprawniony do weryfikacji i badania zasadności orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym.
Ponadto wskazał, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na prawomocne orzeczenie dyscyplinarne Komendanta [...] Policji inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Pomimo faktu, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, po stronie organu Policji brak jest aktualnie podstaw do biernego zachowania, gdyż w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.
W ocenie organu odwoławczego, Komendant Rejonowy Policji [...] zasadnie nadał rozkazowi personalnemu (decyzji) rygor natychmiastowej wykonalności. Po pierwsze, obliguje do tego art. 135o ust. 4 ustawy o Policji, po drugie, w interesie służby, tożsamym z interesem społecznym, leży niezwłoczne rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, któremu wymierzono karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- – art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym faktu posłużenia się nim przy wykonaniu cudzego zobowiązania, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- – art. 8 K.p.a., poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- – art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji przez brak umożliwienia wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszonych żądań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i zasądzenie od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi dwa pierwsze zarzuty odniósł do postępowania dyscyplinarnego, w zakresie trzeciego zarzutu podniósł, że nie nastąpiły przesłanki z art. 10 § 2 K.p.a.
Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji związanej. Skarżący miał wiedzę o istnieniu wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym orzeczenia z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], które musiało być wykonane, poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby. W tej sprawie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu została zrealizowana, zakreślanie skarżącemu terminów do składania wniosków dowodowych lub dopuszczenie do ich składania nie miałoby żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że wobec skarżącego [...] M.R. orzeczeniem Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymanym w mocy orzeczeniem Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], została orzeczona kara dyscyplinarna wydalenia ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 133/16 skargę na powyższe orzeczenie oddalił.
Prawomocność orzeczenia wymierzającego karę dyscyplinarną wydalenia ze służby wywarła ten skutek, że została spełniona przesłanka określona w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Redakcja tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że właściwy organ Policji ma obowiązek zwolnienia policjanta ze służby, jeżeli wobec tego policjanta została orzeczona kara dyscyplinarna wydalenia ze służby i orzeczenie to ma walor decyzji prawomocnej. Właściwy organ Policji jest takim orzeczeniem związany i musi je wykonać.
W związku z powyższym, zamierzonego skutku nie mogła odnieść argumentacja skargi, która w zasadzie dotyczyła postępowania dyscyplinarnego, a więc odrębnego postępowania.
Sąd pierwszej instancji rozważając zarzut naruszenia przepisu art. 10 K.p.a. podał, że analiza sprawy nie wykazała, aby to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, organ był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji, po drugie, zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek w przypadku, gdy skarżący wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1[...] maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSA i WSA 2006/6/157). W niniejszej sprawie skarżący tego wymogu nie spełnił.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.R., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 132 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że działanie w charakterze wykonawcy (osoby trzeciej, którą strona zlecenia posługuje się do wykonania ciążącego na niej zobowiązania) stanowi podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą co skutkuje koniecznością uzyskania zgody przełożonego, a brak uzyskania zgody na działanie w charakterze wykonawcy cudzego zobowiązania jest niedopełnieniem obowiązków służbowych i stanowi przewinienie dyscyplinarne;
- 2) art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez zwolnienie skarżącego ze służby wobec oczywistej wadliwości prawnej orzeczenia dyscyplinarnego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Przy czym odnosząc się do pierwszego z zarzutów przedmiotem rozważań uczynił postępowanie dyscyplinarne, stwierdzając, że zachowanie skarżącego nie stanowiło żadnego przewinienia dyscyplinarnego. W zakresie drugiego z zarzutów podniósł, że w sprawie nie było podstaw do wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, a w konsekwencji wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby. Decyzja kadrowa (czyli rozkaz zwalniający ze służby) jest zgodny z prawem wyłącznie w przypadku, gdy prawomocne orzeczenie wymierzające karę wydalenia ze służby jest wolne od wad prawnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, oceniając prawidłowość zwolnienia ze służby nie można pominąć merytorycznej poprawności orzeczenia dyscyplinarnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie miały być naruszone w zaskarżonym wyroku. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać złamanie przez wojewódzki sąd administracyjny każdego z kwestionowanych przez stronę przepisów, a w przypadku wytyku naruszenia norm procesowych wykazanie dodatkowo, że zarzucane sądowi uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Określenie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wyłącznie z punktu widzenia konkretnych przepisów wyraźnie powołanych w skardze kasacyjnej. Nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego uzupełniania czy innego korygowania zarzutów wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej. Jego powinnością nie jest też poszukiwanie domniemanych intencji strony i domyślanie się, z jakich przyczyn zamierzała ona zakwestionować sposób wykładni czy zastosowania każdego z powołanych przepisów, ani też dlaczego nie zarzuciła naruszenia innych norm mogących mieć istotne znaczenie dla danej sprawy.
Pełną argumentację jurydyczną mającą potwierdzać zasadność zarzutów stawianych wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu musi przytoczyć sam skarżący kasacyjnie. Skuteczność skargi kasacyjnej w znacznej mierze zależy zatem od sposobu skonstruowania środka zaskarżenia. Dlatego sporządzenie skargi kasacyjnej ustawodawca co do zasady powierzył profesjonalnym pełnomocnikom strony.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przechodząc do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 132 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należy, iż jest on chybiony. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod względem legalności była decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] o zwolnieniu M.R. ze służby w Policji z dniem 7 grudnia 2015 r., wydana w oparciu o art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, a więc na skutek wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że postępowanie o zwolnienie policjanta ze służby jest postępowaniem przedmiotowo innym od postępowania dyscyplinarnego. Prawne możliwości kwestionowania orzeczenia i czynności podejmowanych w postępowaniu dyscyplinarnym są kompleksowo uregulowane w Rozdziale 10 ustawy o Policji.
Oznacza to, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do badania ponownie zasadności orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym. Tymczasem powyższy zarzut dotyczy naruszenia przepisów regulujących odpowiedzialność dyscyplinarną policjanta.
Zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Z treści tego przepisu wynika, że właściwy organ Policji ma obowiązek zwolnienia policjanta ze służby w przypadku zaistnienia jedynej przesłanki, tj. wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W konsekwencji oznacza to, że w sprawie dotyczącej zwolnienia policjanta ze służby ustala się jedynie, czy w obrocie prawnym występuje ostateczne orzeczenie potwierdzające fakt ukarania policjanta tego rodzaju karą dyscyplinarną, a nie zasadność jej wymierzenia. Zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji stanowi w istocie wykonanie orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym. W niniejszej sprawie przesłanka określona w tym przepisie została spełniona. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe rozważania przyjął, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu i prawidłowo stwierdził, że jego zastosowanie przez organ wobec M.R. było zasadne.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).