Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2003r. Wojewoda Świętokrzyski powołując się na przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. z 2001r., nr 154, poz. 1793, dalej: ustawa nowelizująca z 17 grudnia 2001r.) utrzymał w mocy orzeczenie Starosty W. nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. o odmowie przyznania E. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego z powodu niespełnienia warunków wynikających z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. (Dz.U. z 2001 r., nr 6 poz. 56). W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że E. M. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. w dniu [...] kwietnia 2000r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia [...] kwietnia 2000r. W dniu rejestracji przedłożyła świadectwo pracy z [...] "[...]" w W. potwierdzające zatrudnienie od [...] listopada 1968r. do [...] maja 1991r. oraz decyzję ZUS potwierdzającą pobieranie renty inwalidzkiej od dnia [...] maja 1991r. do dnia [...] marca 2000r. Skarżąca od [...] kwietnia 2000r. do [...].04.2001r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, utrata prawa do zasiłku nastąpiła z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania.
Do wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego z dnia [...] marca 2003r. E. M. dołączyła świadectwo wykonywania pracy w szczególnych warunkach w okresie od [...] marca 1971r. do [...] maja 1991r. wydane przez [...] "[...]" w W. w dniu [...] sierpnia 2001r.
Mimo przyjęcia, że spełnione zostały warunki określone art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z 17 grudnia 2001r., od których uzależnione było, w dacie orzekania przez organy, zastosowanie przepisu art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w/w), organy obu instancji uznały, że E. M. nie spełnia warunku 25-letniego okresu uprawniającego do zasiłku wymaganego przepisami art. 37j ust. 1 pkt 2. W oparciu o przedłożoną dokumentację ustalono, że skarżąca posiada 22 lata 6 miesięcy i 13 dni okresu uprawniającego do zasiłku z czego 20 lat 2 miesiące i 13 dni prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w warunkach szczególnych. Organy odmówiły natomiast doliczenia do okresu uprawnionego do zasiłku, okresu 8 lat 10 miesięcy i 18 dni pobierania renty inwalidzkiej, a także okresu opłacania składki na społeczne ubezpieczenie rolnicze w KRUS. Okres pobierania renty zdaniem organów nie może być zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku ze względu na treść art. 24 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie jest też okresem uprawniającym do zasiłku, w rozumieniu ustawy, okres opłacania składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników.
W skardze na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, E. M. zarzuciła, że decyzja ta jest krzywdząca oraz, że pomija treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2003r. sygn. akt II SA/Kr 2572/01 uchylającego zaskarżoną decyzję w części obejmującej fragment uzasadnienia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2001r. Nr [...] rozpoczynający się od słów "stosownie do treści art. 37j ust. 1 i 2" a kończący się słowami "(dowód: świadectwo pracy z [...].04.2000 r.)". Nadto skarżąca podnosiła, że ukończyła [...] lat życia i posiada [...] lata 6 miesięcy i 13 dni stażu pracy, w tym 20 lat 2 miesiące i 13 dni wykonywania prac w szczególnych warunkach, 1 rok pobrania zasiłku oraz 11 lat ubezpieczenia w KRUS, co w świetle prawa kwalifikuje do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 października 2005r. sygn. akt II SA/Kr 1455/03 oddalił skargę E. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] z dnia [...] maja 2003r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest, fakt posiadania przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku, który pobierała od dnia [...] kwietnia 2000r. do [...] kwietnia 2001r. Jak również to, że okres zatrudnienia w [...] "[...]" w W. tj. 22 lata 6 miesięcy i 13 dni stanowią okres uprawniający do zasiłku w rozumieniu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w tym 20 lat 2 miesiące i 13 dni okresu pracy w warunkach szczególnych.
Fakt posiadania statusu osoby bezrobotnej oraz przesłanek do uzyskania prawa do zasiłku spowodował, że do skarżącej znajdują zastosowanie przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do końca grudnia 2001 r., a w szczególności art. 37j tej ustawy, uchylony nowelizacją z dnia 17 grudnia 2001r. I to niezależnie od zagadnienia zgodności przepisu art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z 17 grudnia 2001r. z Konstytucją RP, które było przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 30.04.2005, sygn. akt K19/02, publ.: OTK-A 2005/3/28)
Powołując art. 37j ust. 1 Sąd I instancji wskazał, że oprócz ustalenia, że skarżąca posiada okres uprawniający do emerytury, status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku w okresie wymaganym ustawą nowelizującą, a także ponad 15 letni okres wykonywania prac uznanych za zatrudnienie w szczególnych warunkach, istotną kwestia wykazania się wymaganym okresem uprawniającym do zasiłku.
W ocenie Sądu przepis art. 24 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi definicję tego co można uznać za "okres uprawniający do zasiłku" w kontekście art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wskazuje na niektóre z okresów wymienionych w tym przepisie tj. ust. 1 oraz w ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5. Natomiast okresy pobierania renty wymienione w art. 23 ust. 2 pkt 3 nie zostały zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku, a jedynie są okresem zaliczanym do 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko organów i za niezasadne uznał żądanie skarżącej dotyczące doliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku także okresu pobierania renty oraz opłacania składki w KRUS. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego podkreślono, że okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie są identyczne z innymi okresami zatrudnienia zaliczanymi do okresu uprawniającego do emerytury. Do uprawnień emerytalnych zalicza się okres opłacania składek w KRUS, jednakże brak jest podstaw do zaliczenia tego okresu do uprawnień do świadczeń przyznawanych z Funduszu Pracy dla osób bezrobotnych.
Mimo pominięcia przez organy możliwości zaliczenia do okresu uprawnień "aktualnie" pobieranego zasiłku, tj. do czego uprawniał art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Sąd I instancji uznał, że nie mogło to jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżącej do wymaganego 25 letniego okresu uprawniającego do zasiłku brakuje więcej niż 12 miesięcy pobierania zasiłku.
Zarzut skargi nawiązujący do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2003 II SA/Kr 2572/01, uznano za nietrafny, albowiem orzeczeniem tym wyeliminowany został jedynie fragment uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zawierający ustalenia i ocenę odnosząca się do prawa skarżącej do zasiłku przedemerytalnego, podczas gdy przedmiotem postępowania był jedynie zasiłek dla bezrobotnych. Wyrok ten nie dotyczył uprawnień skarżącej do zasiłku przedemerytalnego.
Skargę kasacyjną skarżąca oparła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżając powyższy wyrok w całości. Podniesiono, że zapadł on z naruszeniem przepisów postępowania art. 134 §1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.) oraz art. 106 §3 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania polegało zdaniem skarżącej na nie uwzględnieniu wszystkich naruszeń prawa występujących w sprawie i zaniechaniu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Ponadto zarzucono zbyt lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, wskazując na brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak pełnej oceny merytorycznej działania organów administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), które nie ustaliły, czy skarżąca spełniała inne niż wskazane przez nią przesłanki do pobierania zasiłku przedemerytalnego. Nadto podniesiono, że nie przeprowadzone zostało w tym celu uzupełniające postępowanie dowodowe, a w uzasadnieniu nie odniesiono się do wszystkich przesłanek wobec czego było ono wybiórcze i niepełne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W odróżnieniu od Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, leczy jedynie zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odstępstwem od tej zasady jest badanie z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu I instancji jedynie naruszenie przepisów postępowania.
Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej opiera się na art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.s.a. Wskazany art. 134 §1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a art. 135 p.p.s.a. określa, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepisy te określają granice kontroli sądowoadministracyjnej, a skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd I instancji uchybień art. 7 i 77 k.p.a. popełnionych przez organy I i II instancji. W szczególności podniesiono, że w postepowaniu administracyjnym, a potem w sądowoadministracyjnym nie ustalono czy skarżąca nie spełnia innych jeszcze przesłanek określonych w art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z akt sprawy nie wynika, aby Sąd I instancji naruszył powołane przepisy. Twierdzenie skarżącej oparte jest na okoliczności, że Sąd I instancji nie odniósł się wprost do wszystkich podstaw uprawniających do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Należy podnieść, że w oparciu o to nie można jeszcze skutecznie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nakłada obowiązek rozstrzygnięcia w granicach sprawy, co nie jest tożsame z koniecznością wypowiedzenia się expressis verbis odnośnie wszystkich przepisów mogących mieć potencjalnie zastosowanie w danej sprawie. Dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej wystarczy, że Sąd I instancji z urzędu wypowie się w kwestiach spornych lub wątpliwych, wpływ pozostałych okoliczności na legalność aktów lub czynności administracyjnych można wywieść z samej treści podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Pogląd ten znajduje aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i umożliwia racjonalne zastosowanie zasady oficjalności w kontekście obszernych regulacji administracyjnych (por. wyrok NSA z 06.04.22007r., sygn. akt II FSK 492/06, publ.: LEX nr 338529, wyrok NSA z 13.03.2007r., sygn. akt GSK 326/06, publ.: LEX nr 317349). Powyższe rozważania znajdują tym mocniejsze uzasadnienie, w sytuacji gdy nawet na etapie skargi kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie jakie to okoliczności istotne dla wyniku sprawy pominął Sąd I instancji. Podniesiono jedynie "przykładowo" że mogły wystąpić inne podstawy do przyznania zasiłku przedemerytalnego, przy czym nie sposób z treści zarzutu wywnioskować czy sama strona twierdzi że podstawy takie zaistniały. Chybione jest również powołanie art. 135 p.p.s.a., a to z tego względu że przepis ten nie był w niniejszej sprawie stosowany przez Sąd I instancji. Wskazana regulacja znajduje zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi, co w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie miało miejsca.
W świetle powyższych rozważań wskazanie przez skarżącą na naruszenie przepisów art. 7 i 77 §1 k.p.a. jest chybione, albowiem przepisy te odnoszą się do zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz reguły postępowania dowodowego polegającej na zobowiązaniu organów do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Regulacje te nie znajdują zastosowania w postepowaniu sądowoadministracyjnym – ani w pierwszej, ani tym bardziej drugiej instancji. Wynika to z istoty postępowania przed sądami administracyjnymi, które zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. ustanawia obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy z jednoczesnym zakazem wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. wyrok NSA z 12.05.2005r., sygn. akt FSK 1381/04, publ.: ONSAiWSA 2006/1/14). Innymi słowy orzekanie na podstawie akt sprawy, polega na ocenie przez sąd pierwszoinstancyjny legalności decyzji przy uwzględnieniu okoliczności, które wynikają z akt i które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 07.03.2007r., sygn. akt I FSK 57/06, publ.: LEX nr 354649 i wyrok NSA z 18.10.2005r., sygn. akt FSK 2528/04, publ.: LEX nr 172978).
Powyższe wywody nie pozwalają na przyjęcie, że Sąd I instancji naruszył art. 1 § 2 u.s.a., skoro zgodnie ze swoją właściwością i przy spełnieniu wymogów formalnych, rozpoznał skargę mając na uwadze kryterium legalności.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., jest możliwe jeżeli Sąd uzna, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Przytoczony przepis stanowi wyjątek, odstępstwo od zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd administracyjny kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Nadto sformułowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazuje jednoznacznie, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, które dodatkowo może zostać zrealizowane przy łącznym spełnieniu wskazanych tam dwóch przesłanek. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała w postępowaniu przed Sądem I instancji, aby zachodziła potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W szczególności na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego skarżąca nie wskazywała na żadne dowody, których przeprowadzenie mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Należy podkreślić, że dopuszczenie przez Sąd I instancji uzupełniającego dowodu z dokumentów mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdy ich brak uniemożliwiałby skontrolowanie zgodności z prawem ustaleń faktycznych organu. Jak wynika za akt sprawy w dacie orzekania brak było dokumentów, na podstawie których Sąd I instancji mógłby przeprowadzić postępowanie uzupełniające. Skarżąca w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie podniosła żadnych konkretnych okoliczności, których ustalenie w oparciu o dokumenty mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Co za tym idzie nie wskazała na żadne dokumenty które mogłyby świadczyć o brakach postępowania administracyjnego. Wskazywane w skardze kasacyjnej hipotetyczne podstawy uprawniające do świadczenia, nie stanowią uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.
Chybiony jest również podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku wydawanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wskazując, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ocena pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spełniają one wymogi określone w tym przepisie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącej nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom formalnym. W uzasadnieniu pierwszoinstancyjnym sąd zarówno przedstawił stan sprawy, jak i stanowiska stron oraz zarzuty skargi, ponadto wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia i powołał argumenty przemawiające za uznaniem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, za zgodne z prawem.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia, a naruszenie tego przepisu poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia nie musi jeszcze skutkować wzruszeniem rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także w sytuacji, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Zatem skuteczne powołanie się w zarzucie skargi kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga wykazania, że wadliwość uzasadnienia przełożyła się na błędne rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie skarżąca związku takiego nie wykazała, wobec czego zarzut uznać należało za nietrafny.
Z tych wszystkich względów i mając na uwadze brak podstaw do stwierdzenia nieważności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
/-/. P. Miładowski /-/ I. Kulig-Maciszewska /-/ A. Lech