Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 459/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. O. na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 15 października 2012 r. o ponowne rozpoznanie sprawy przyznania stypendium doktoranckiego w roku akad. 2012/13 zobowiązał Rektora [...] w Warszawie do rozpatrzenia powyższego wniosku P. O. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wobec rozbieżności w orzecznictwie kwestii dopuszczalności skargi na pozostawienie podania bez rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny, podjął 3 września 2013 r. uchwałę w składzie 7 sędziów, w której stwierdził, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).
W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, Nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i wydania decyzji administracyjnej.
Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo, że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji.
W tejże uchwale zwrócono uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. Nr 2, poz. 21), że rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., te bowiem są formą podejmowania działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym, tzn. trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego, czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych, np. podatkowego.
Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że Rektor [...] pozostaje w bezczynności, albowiem mylnie przyjął, iż pozostawiając wniosek skarżącego z 23 października 2012 r. o przyznanie stypendium doktoranckiego bez rozpoznania, prawidłowo (w sposób formalny) zakończył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Stypendialnej Wydziału [...] [...] z dnia [...] lipca 2012 r.
Zgodnie z art. 200 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej "p.s.w."), uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie. Decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w jednostce naukowej – jej dyrektor. W świetle art. 207 ust. 1 tej ustawy, do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.
Decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. (art. 207 ust. 2 p.s.w.). W doktrynie przyjmuje się, że decyzje dotyczące przyznania stypendium doktoranckiego mają charakter decyzji administracyjnej, na które służy środek zaskarżenia przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. – patrz P. Orzeszko, Komentarz do art. 200 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, LEX. NSA w wyroku z 10 września 2013 r., I OSK 1377/13 podkreślił, iż cyt. "rektor państwowej wyższej uczelni jest nie tylko organem tej uczelni, ale również organem administracji publicznej, uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Obowiązuje go więc zasada praworządności".
W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z 25 czerwca 2012 r. wszczął postępowanie o przyznanie stypendium doktoranckiego na IV roku studiów. Na skutek niespełnienia wymogów formalnych wniosku, decyzją z [...] lipca 2012 r. Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału [...] [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 19 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 1, poz. 3 ze zm.), Regulaminu Stacjonarnych i Niestacjonarnych Studiów Doktoranckich (uchwała nr 52 Senatu [...] z dnia 22 czerwca 2009 r.) oraz Ogólnych zasad przyznawania stypendiów uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich (uchwała nr 53 – 2008/2009 z 22 czerwca 2009 r.), odmówiono przyznania wnioskowanego stypendium w roku akademickim 2012/2013. Od tej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Nie budzi zatem wątpliwości, że w analizowanej sprawie przedmiotem oceny Rektora [...] nie jest prawidłowość wniosku wszczynającego postępowanie w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., do którego ma zastosowanie art. 64 § 1 i 2 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie zostało już wszczęte i zakończone decyzją, od której został wniesiony środek odwoławczy z art. 127 § 3 k.p.a. To z kolei nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w formach przewidzianych przepisami k.p.a. Zatem organ w tym postępowaniu obowiązany był w pierwszej kolejności w fazie wstępnej zbadać, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny (czy odwołanie pochodzi od strony, czy zostało wniesione na decyzję podlegającą zaskarżeniu, czy odwołanie wniesiono od decyzji doręczonej stronie) i czy zostało wniesione w terminie.
Następnie, gdy stwierdzi zaistnienie którejś z przeszkód procesowych, wydaje postanowienie w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Natomiast, gdy takowe nie występują, rozpoznaje sprawę oraz wydaje decyzję w ramach rozstrzygnięć przewidzianych art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Skoro Rektor [...] nie rozpoznał wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2012 r. w sposób wymagany przepisami procedury administracyjnej, to nie może uwolnić się od zarzutu bezczynności poprzez cofnięcie się do fazy wstępnej postępowania i pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem bezczynność Rektora [...] nie wynikała z lekceważenia sprawy skarżącego, lecz błędnej interpretacji przepisów k.p.a.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Rektora [...] poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez ich niezastosowanie tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 200 oraz art. 207 ust. 1 p.s.w. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi, w tym przyjęcie, że Rektor działał w toku postępowania jako organ odwoławczy i przez to naruszył 64 § 2 k.p.a. oraz nie wydał rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. ewentualnie art. 134 k.p.a. podczas gdy organ przed wydaniem po raz pierwszy rozstrzygnięcia w sprawie, powziąwszy informację o brakach formalnych, zobowiązany był do zwrócenia się do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. z prośbą o uzupełnienie wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1) art. 200 ust. 3 p.s.w. w zw. z pkt 35 lit. b regulaminu stacjonarnych i niestacjonarnych studiów doktoranckich [...] w Warszawie wprowadzonego uchwałą nr 52 Senatu [...] w Warszawie z 22 czerwca 2009 r. polegające na ich nieprawidłowej wykładni i w następstwie tego przyjęcia, że decyzja wydana przez Wydziałową Komisję Stypendialną Wydziału [...] [...] z [...] lipca 2012 r. odmawiająca przyznania P. O. stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2012/2013 została wydana w ramach rozstrzygnięcia organu I instancji a złożone przez niego odwołanie powinno zostać rozpatrzone przez Rektora jako organ odwoławczy i zakończone wydaniem stosownego rozstrzygnięcia w ramach art. 138 § 1 i 2 k.p.a. podczas gdy przedmiotowa decyzja stanowiła tylko i wyłącznie rekomendację Wydziałowej Komisji Stypendialnej dla Rektora, mającą ułatwić temu organowi wydanie decyzji jako organowi do tego uprawnionemu. Tym samym wydane w niniejszej sprawie przez Rektora rozstrzygnięcie o pozostawieniu skargi bez rozpoznania było pierwszym formalnym rozstrzygnięciem w sprawie, a w żadnym wypadku nie mogło być rozstrzygnięciem wydanym w następstwie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, na zasadach określonych w art. 207 p.s.w., gdyż taki wniosek przez P. O. nie został złożony.
- 2) § 14 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz. U. Nr 225, poz. 1351) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie, że Wydziałowa Komisja Stypendialna (Komisja Doktorancka) ma charakter opiniodawczy gdyż zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia stypendium doktoranckie przyznaje rektor uczelni albo dyrektor jednostki naukowej, po zaopiniowaniu przez komisję doktorancką jednostki organizacyjnej uczelni albo jednostki naukowej wniosków o przyznanie tego stypendium.
Wskazując na powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego; oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa postępowania i przepisów prawa materialnego nie są zasadne.
Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania jest chybiony. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpoznania każdego wniosku strony, niezależnie od tego, co jest przedmiotem zawartego w nim żądania i w formie przewidzianej przez przepisy k.p.a. Organ ten nie może natomiast, wbrew woli wnoszącego podanie, nadawać pismu wniesionemu do urzędu, innego charakteru lub innej treści. Mówiąc innymi słowy, Rektor [...] nie miał prawa nadawać żądaniu P. O. charakteru żądania wszczęcia postępowania w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego w roku akad. 2012/13 w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., tym bardziej, że z takim żądaniem skarżący wystąpił w piśmie z 28 czerwca 2021 r. Skoro P. O. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem decyzji Wydziałowej Komisji ds. Stypendium Doktoranckiego, to należało go rozpoznać – jak to słusznie podkreślił Sąd I instancji – zgodnie z przepisami określającymi tryb i formę rozpoznania tego środka zaskarżenia, czyli zgodnie z art. 134 lub 138 k.p.a.
Również bezzasadne są zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ponieważ Sąd I instancji swoją oceną prawną nie objął – i słusznie – charakteru decyzji wydanej przez Wydziałową Komisję Stypendialną Wydziału [...] [...] z [...] lipca 2012 r., odmawiającej przyznania P. O. stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2012/2013, bo w sprawie ze skargi na bezczynność organu byłoby to przedwczesne. Wszak uznając, że organ pozostaje w bezczynności, sąd administracyjny wyznaczając termin załatwienia sprawy nie może przesądzić, ani sposobu jej załatwienia, ani też prawnej formy, w jakiej ta sprawa ma być załatwiona.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), biorąc pod uwagę charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.