Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2769/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr Kol. Odw. [...], w przedmiocie umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 16 ust.1–4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1955 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249), art. 8, 12, 14 i 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), Naczelnik Dzielnicy K.-Ś. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej współwłasność J. C. – w 4/6, W. K. – w 1/6, i J. D. – w 1/6, zabudowanej budynkiem przy ul. [...] w K. i o przyznaniu odszkodowania.
Po rozpoznaniu wniosku W. K. i J. D. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 157 i art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach, odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa K., stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – Ś. z dnia [...].
Aktem notarialnym z dnia [...], rep. AI nr [...], sporządzonym w Kancelarii Notarialnej w K. przed notariuszem E. S., J. D. sprzedał B. M. udział w wysokości 1/12 części w przedmiotowej nieruchomości.
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. z dnia [...] orzekającej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-Ś. z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], znak: Kol.Odw. [...], na podstawie art. 156 § 1pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji w części, w której odnosi się ona do 11/12 części nieruchomości przy ul. [...], stanowiącej współwłasność J. C. (8/12), W. K. (2/12) oraz J. D. (1/12), a w pozostałej części, odnoszącej się do 1/12 części nieruchomości zbytej przez J. D. na rzecz B. M. (mylnie podano imię W.) stwierdziło, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i w tym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
Prezydent Miasta K., pismem z dnia 29 listopada 1999 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to wniosek został cofnięty w dniu 23 listopada 1999 r.
W dniu 20 marca 2001 r. zmarł J. D. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. I Ns [...], Sąd Rejonowy w Opolu Wydział I Cywilny stwierdził, że spadek po J. D. na podstawie ustawy nabyli: żona D. D. w ¼ oraz dzieci: H. D., M. D., S. D., po ¼ każdy z nich.
W dniu 18 października 2002 r. zmarł W. K. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2002 r., sygn. akt I Ns [...], Sąd Rejonowy dla Krakowa – Śródmieścia w Krakowie Wydział I Cywilny stwierdził, że spadek po W. K. na podstawie testamentu notarialnego nabyły wprost dzieci: K. M. i R. K., po ½ części każde.
W dniu 25 czerwca 2003 r. zmarł B. M., a spadek nabyli żona K. M. i syn M. M. po ½ części każde z nich na podstawie postanowienia z dnia 9 grudnia 2003 r. Sądu Rejonowego dla Krakowa – Podgórza Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns [...].
Od dnia 29 maja 2001 r. do dnia 22 lipca 2003 r. postępowanie w sprawie było zawieszone ze względu na śmierć stron postępowania.
Decyzją z dnia [...], znak: Kol. Odw. [...], na podstawie art. 137 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] ze względu na cofnięcie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 137 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., strona może cofnąć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] K. M. i M. M. złożyli skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów, zarzucając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 137 zdanie drugie w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a tym samym uwzględnienie cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Gminę K. w sytuacji, w której cofnięcie to prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo, jak również interes społeczny;
- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności miarodajnych dla oceny cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu wskazano między innymi, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a., a mianowicie upływ dziesięciu lat od doręczenia (ogłoszenia) decyzji. Decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Województwa K. z dnia [...] była decyzją ostateczną już w dniu [...], o czym świadczy odpis zaświadczenia Kolegium Odwoławczego znajdującego się w aktach sprawy. Zatem najpóźniej od tej daty rozpoczął się bieg dziesięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wobec wystąpienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności, organ powinien był uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa, stosownie do brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. Zarzucono także, iż organ nie rozważył, czy w niniejszej sprawie zaistniały warunki do zastosowania art. 137 zdanie drugie k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, wskazując między innymi, że niesłusznie skarżący traktowali orzekanie w trybie art. 137 k.p.a. jako orzekanie merytoryczne w sprawie.
Organ zaznaczył, że cofnięcie jedynego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powoduje "kontrolę" ukierunkowaną wyłącznie na ustalenie, czy owo cofnięcie nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Brak stwierdzenia tych przesłanek musiał skutkować umorzeniem postępowania. Dlatego też, w ocenie organu, chybionym jest zarzut, że orzekając po upływie 10 lat od wydania w dniu [...] zaświadczenia o ostateczności decyzji z dnia [...], należało ustalić negatywną przesłankę z art. 156 § 2 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2769/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr Kol. Odw. [...], w przedmiocie umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Sąd wskazał, że zawieszenie postępowania, które nastąpiło w dniu 29 maja 2001 r. spowodowało wstrzymanie biegu terminu z art. 156 § 2 k.p.a.
Sąd nie podzielił poglądu skargi, że samo wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie) powodowało konieczność merytorycznej jego oceny w sposób przedstawiony w skardze, bowiem dopiero, gdy zostanie stwierdzone, że zostały zachowane wymogi formalne, wtedy dopiero organ drugiej instancji może przystąpić do rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie).
Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie) jest środkiem zaskarżenia zależnym od woli strony, która decyduje o jego podtrzymaniu lub cofnięciu. A zatem, gdy strona cofa wniosek, to obowiązkiem organu, zgodnie z treścią art. 137 k.p.a., jest sprawdzenie, czy cofnięcie takie nie prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.
Sąd podniósł, że redakcja powołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że chodzi o stan faktyczny i prawny decyzji z daty jej wydania, a nie z daty, kiedy organ będzie podejmował decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę kasacyjną złożył pełnomocnik K. M. i M. M., adwokat K.L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie na zasadzie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] umarzającej postępowanie administracyjne oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- prawa materialnego, to jest:
- art. 137 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż organ drugiej instancji rozpoznając dopuszczalność cofnięcia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest zobligowany wyłącznie do kontroli decyzji pod kątem jej zgodności z prawem i interesem społecznym, nie badając przy tym istoty sprawy, podczas gdy treść powyższego przepisu rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego celem ustalenia, czy cofnięcie wniosku nie będzie prowadzić do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny w dacie orzekania i dopiero na tej podstawie rozstrzygania o możliwości uwzględnienia wniosku;
- art. 103 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzi do wstrzymania biegu terminu dziesięcioletniego wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a., podczas gdy zwieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje jedynie bieg terminów procesowych określonych w tym kodeksie, nie odnosi się zatem do terminu przedawnienia wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a;
- przepisów postępowania:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 137 zdanie drugie, art. 127 § 3, art. 156 § 2 i art. 103 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 137 zdanie drugie w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 2 k.p.a., polegające na wadliwym uwzględnieniu cofnięcia wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, w której cofnięcie to prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo, a wynikające z wadliwego przyjęcia w skarżonym wyroku, iż zastosowane przez organ administracyjny zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzi do wstrzymania biegu terminu przewidzianego w art. 156 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu w zaskarżonym wyroku opiera się na wadliwym przyjęciu, że wskutek zawieszenia postępowania administracyjnego wstrzymany został zgodnie z art. 103 k.p.a. bieg terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. Tymczasem analiza przepisu art. 103 k.p.a., w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, nie pozostawia wątpliwości, iż zawieszenie postępowania prowadzi do wstrzymania wyłącznie terminów procesowych, a więc terminów przewidzianych w przepisach o postępowaniu administracyjnym i dotyczących sprawy administracyjnej, w której zostało zawieszone postępowanie administracyjne. Tym samym nie może podlegać akceptacji pogląd wyrażony przez Sąd, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a.
Powołując się na komentarz do art. 103 k.p.a. J. Borkowskiego i B. Adamiak wskazano, że "wstrzymanie biegu terminów dotyczy wyłącznie terminów procesowych, a zatem nie obejmuje np. terminu przedawnienia ustanowionego w art. 146 § 1 czy w art. 156 § 2 k.p.a."
W związku z tym, raz jeszcze podniesiono, że upływ przewidzianego w art. 156 § 2 k.p.a. terminu nastąpił w dniu 29 października 2001 r., co w konsekwencji prowadzi do uznania, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekając w dniu [...] miało obowiązek uchylić decyzję z dnia [...] i ograniczyć się do stwierdzenia, iż decyzja z [...] wydana została z naruszeniem prawa.
Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że organ drugiej instancji wadliwie przyjął, iż w niniejszej sprawie umorzenie postępowania winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w przedmiocie wycofania odwołania przez stronę powinno zapaść w trybie art. 137 k.p.a. w drodze postanowienia, a nie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 1996 r., sygn. akt I S.A/Lu 55/96).
Pełnomocnik skarżących wskazał, że organ wydając postanowienie o umorzeniu postępowania jednocześnie rozstrzyga, iż decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem i interesem społecznym. Wyłącznie po całościowym zbadaniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego możliwe będzie prawidłowe ustalenie, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa wedle aktualnego stanu prawnego i faktycznego, i jako taka może pozostać w obrocie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że czynność procesowa w postaci tak złożenia odwołania, jak i cofnięcia odwołania opiera się na zasadzie rozporządzalności, a zatem tylko strona postępowania lub inne określone w przepisach podmioty mogą decydować o wniesieniu lub cofnięciu odwołania. Przepisy dotyczące odwołań stosuje się, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W kwestii cofnięcia odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) zasada rozporządzalności doznaje jednak ograniczenia, ponieważ podlega to cofnięcie kontroli organu odwoławczego.
Wynika to z treści art. 137 k.p.a., który stanowi, że strona może cofnąć odwołanie (czytaj również wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie cofnięcie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło w dniu 23 listopada 1999 r., sprawa nie została rozstrzygnięta ponownie, a orzeczenie w sprawie cofnięcia tego wniosku zapadło w dniu [...], a więc warunek co do tego, aby wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został cofnięty przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy został spełniony.
Następnym ograniczeniem zasady rozporządzalności przy cofnięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wynikającym z art. 137 k.p.a., jest konieczność badania przez organ, czy cofnięcie nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, gdyż w przypadku stwierdzenia takiego stanu organ nie uwzględnia cofnięcia odwołania, innymi słowy mówiąc czynność cofnięcia wniosku nie wywołuje skutku prawnego. W takim przypadku organ wydaje postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku cofającego odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy), na które nie służy zażalenie i rozpoznaje sprawę ponownie.
Do ponownego rozpoznania sprawy nie dochodzi, gdy organ uzna, że cofnięcie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy było skuteczne, gdyż nie prowadziło do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż tak organ administracji, jak i Sąd pierwszej instancji uznały, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], która pozostanie w obrocie po skutecznym cofnięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie narusza prawa ani interesu społecznego.
W tej sytuacji za nietrafny należy uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 137 k.p.a.
Autor skargi kasacyjnej zarzuca również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 137 zdanie drugie k.p.a., 127 § 3 k.p.a., 156 § 2 k.p.a. i 103 k.p.a. polegające na wadliwym uwzględnieniu cofnięcia wniosku Gminy K. o ponowne rozpoznanie sprawy w sytuacji, w której cofnięcie to prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo, to jest art. 156 § 2 k.p.a. w związku z upływem wskazanego w tym przepisie terminu stanowiącego negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W opinii skarżących upływ dziesięcioletniego okresu nastąpił najpóźniej w dniu 29 października 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając cofnięcie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy mógł jedynie stwierdzić, że decyzja z dnia [...] wydana została z naruszeniem prawa, gdyż w przeciwnym razie pozostała w obrocie prawnym decyzja naruszająca prawo.
Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, który nie podzielił takiego stanowiska zawartego już wcześniej w skardze do tego Sądu, jednakże z innych względów niż podniesione w uzasadnieniu wyroku.
Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że okres zawieszenia postępowania trwający od 29 maja 2001 r. do 22 lipca 2003 r. wstrzymał bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym również terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a.
Wprawdzie nie ma jednolitości poglądów w kwestii czy zawieszenie postępowania wstrzymuje także termin przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a., jako termin materialnoprawny, lecz rozstrzyganie tego zagadnienia nie jest konieczne w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że nie upłynął okres dziesięciu lat, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, bez względu na czas zawieszenie postępowania.
Badając bowiem czy pozostająca w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nie narusza prawa, to jest art. 156 § 2 k.p.a. przez upływ dziesięcioletniego terminu, należy jako początek tego terminu przyjąć datę decyzji z dnia [...], a jako koniec terminu datę decyzji z dnia [...], precyzyjniej mówiąc wejście tych decyzji do obrotu prawnego, a zatem nie upłynął między tymi datami okres dziesięciu lat.
Nie można przyjąć, tak jak to wskazano w skardze kasacyjnej, że datą końcową terminu dziesięcioletniego jest dzień [...] września 2003 r., to jest data wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż nie ta ostatnia decyzja jest przedmiotem ustalania przesłanek z art. 137 k.p.a.
Nie ma bowiem zastosowania w przypadku umorzenia postępowania ze względu na cofnięcie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zasada ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy według stanu faktycznego i prawnego z daty decyzji rozpoznającej ten wniosek, ponieważ nie dochodzi do rozpoznania sprawy co do istoty. Powołane natomiast w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą obowiązku uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego jakie zaszły w sprawie do czasu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty przez organ odwoławczy.
Nie jest również trafny pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż umorzenie postępowania odwoławczego nastąpić winno w formie postanowienia. Z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wyraźnie wynika bowiem, że umorzenie postępowania odwoławczego następuje w drodze decyzji. Natomiast uważa się, że jedną z oczywistych przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego jest cofnięcie odwołania. Uznać zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie przyjął, że organ właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonał właściwej wykładni art. 137 kpa umarzając postępowanie odwoławcze, gdyż pozostająca w obrocie prawnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nie narusza prawa i zgodna jest z interesem społecznym, gdyż eliminuje z obrotu prawnego decyzję wydaną przez niewłaściwy organ.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.