Uzasadnienie
Przedstawione zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wr 984/08 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Spółki cywilnej T. O., H. Z., A. Z. w Kłodzku na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu Ośrodek Zamiejscowy w Wałbrzychu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz wynagrodzenia za usunięcie pojazdu.
W uzasadnieniu wyroku podał, iż Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu Ośrodek Zamiejscowy w Wałbrzychu postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kłodzku z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] określające wysokość wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr fabryczny [...] w okresie od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. (96 dni) w kwocie 295,00 zł oraz odmawiające przyznania wynagrodzenia za usunięcie pojazdu w dniu [...] czerwca 2007 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17, art. 18, art. 102 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) w związku z art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.).
Organ odwoławczy wskazał, że określony wyżej pojazd został w dniu [...] czerwca 2007 r. usunięty z drogi i umieszczony na parkingu strzeżonym prowadzonym przez wymienioną spółkę cywilną. Z uwagi na nieodebranie go przez właściciela pojazdu, w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, tj. 6 miesięcy od dnia usunięcia przeszedł on z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Fakt ten potwierdza decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bystrzycy Kłodzkiej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] orzekająca o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa samochodu osobowego marki [...] bez tablic z numerem rejestracyjnym, stanowiącego dotychczas własność K. K..
Powołując treść art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym podał, że pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela, a zatem jednostka prowadząca parking nie może skutecznie domagać się przyznania wynagrodzenia za dokonanie tej czynności od Skarbu Państwa. Z kolei wyzbycie się prawa własności pojazdu przez dotychczasowego właściciela następuje w momencie porzucenia pojazdu, nie jest nim jednak dzień usunięcia pojazdu z drogi, gdyż fakt ten nie stanowi o wyrażeniu przez właściciela zamiaru porzucenia pojazdu. Ustawodawca przyznaje bowiem właścicielowi (bądź innej uprawnionej osobie) prawo do odbioru pojazdu w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi, co oznacza, że w tym okresie pojazd jest nadal jego własnością. Porzucenie pojazdu następuje więc dopiero po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi. Początkowym terminem ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru za pojazd winien być zatem dzień, w którym upłynął 6-miesięczny termin, określony w art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Dopiero bowiem od tej daty Skarb Państwa stał się właścicielem pojazdu, a więc wszedł w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela.
Podkreślił, że zarówno przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy wykonawcze do niej, a także przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przenoszą na Skarb Państwa praw i obowiązków dotychczasowego właściciela przed tym terminem, a zatem nie ma on obowiązku pokrycia kosztów za usunięcie pojazdu oraz za parkowanie pojazdu, jego dozór za okres kiedy nie był on jego właścicielem.
W konsekwencji Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu Ośrodek Zamiejscowy w Wałbrzychu podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, że wynagrodzenie za dozór przysługuje [...] Spółce cywilnej w Kłodzku za okres wskazany w decyzji. Jednocześnie stwierdził, że przyjęta wysokość wynagrodzenia za dozór pojazdu ustalona w oparciu o stawki oferowane przez parking znajdujący się przy ul. [...], należący do Agencji Ochrony [...] sp. z o.o. była prawidłowa, gdyż warunki przechowywania pojazdów i obowiązki związane z dozorem w obu jednostkach parkingowych są zbliżone.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Spółki cywilnej T. O., H. Z. i A. Z. w Kłodzku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z wnioskiem o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- - art. 102 § 2, art. 17 § 1, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) w związku z art. 141 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. -dalej k.p.a.),
* art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,
* art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 k.p.a.,
* art. 180 i art. 181 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.),
- - § 3 lit. b/ w związku z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449),
- - art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała okres za jaki przyznane zostało wynagrodzenie za dozór pojazdu, jak również jego wysokość wyliczoną, z pominięciem stawek ustalanych przez Radę Powiatu Kłodzkiego, na zasadzie porównania do jednostki parkingowej, która zdaniem skarżącej nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 130a ust. 5d ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W ocenie skarżącej, Skarb Państwa wstąpił w stosunek prawny, jaki łączył dotychczasowego właściciela pojazdu z podmiotem prowadzącym parking. Oznacza to, że Skarb Państwa jest zobowiązany do zapłaty wynagrodzenia za cały okres dozorowania pojazdu. Ponadto strona skarżąca, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. P 4/06 zarzuciła, iż organ oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie niezgodnym z Konstytucją.
Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2008 r. skarżąca podała, iż podjęła próbę dochodzenia wynagrodzenia za usunięcie pojazdu z drogi oraz wynagrodzenia za dozór w postępowaniu przed sądem powszechnym, lecz stwierdził on, iż w tej sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna.
Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu Ośrodek Zamiejscowy w Wałbrzychu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem sporu jest kwestia ustalenia początkowego terminu, od którego Skarb Państwa, jako nowy właściciel, ponosi koszty sprawowania dozoru pojazdu usuniętego z drogi publicznej i nieodebranego przez poprzedniego właściciela oraz kwestia sposobu ustalenia wysokości tych kosztów.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podał, że problematykę usuwania pojazdów reguluje art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 980 ze zm.). Pojazd jest usuwany z drogi lub może być usunięty z drogi na koszt właściciela w przypadkach określonych w ust. 1 i 2. Pojazd usunięty z drogi w tym trybie jest umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (ust. 5c). Nieodebranie zaś tego pojazdu przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucenie pojazdu z zamiarem wyzbycia się. W takiej sytuacji pojazd przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy (ust. 10).
W świetle § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.) w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Następnie naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego po uprzednim powiadomieniu właściciela pojazdu o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie orzeka o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (§ 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż powyższe regulacje prawne prowadzą do wniosku, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia go z drogi. A zatem decyzja naczelnika właściwego urzędu skarbowego o jego przejęciu na rzecz Skarbu Państwa ma charakter deklaratoryjny.
W związku z powyższym uznał, że terminem początkowym ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru jest dzień, w którym upłynął 6-miesięczny termin, liczony od dnia usunięcia pojazdu z drogi. Od tej bowiem daty Skarb Państwa staje się właścicielem pojazdu (por. wyroki NSA z dnia 8 września 2006 r. I OSK 1184/05, z dnia 17 maja 2007 r. I OSK 1848/06, z dnia 6 marca 2008 r. I OSK 325/07). Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż użyte w art. 130a ust. 10 cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym sformułowanie "pojazd usunięty i nieodebrany uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się", oznacza, że fakt nieodebrania przez właściciela pojazdu traktuje się jako porzucenie. Instytucję porzucenia określa art. 180 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel może wyzbyć się własności rzeczy ruchomej przez to, że w tym zamiarze rzecz porzuci. Porzucenie wymaga wyzbycia się posiadania rzeczy przez właściciela w taki sposób, aby umożliwić zawładnięcie nią przez kogokolwiek.
Istotne jest to, że w przypadku porzucenia rzeczy przez dotychczasowego właściciela nabycie pojazdu przez Skarb Państwa ma charakter pierwotny, tzn. nie wywodzi on swego prawa od poprzednika prawnego. Nabywa on zatem to prawo niezależnie od czyichkolwiek uprawnień i bez obciążeń. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącej, że Skarb Państwa nabywa prawo własności pojazdu z wszelkimi obciążeniami, w tym kosztami jego usunięcia oraz parkowania za okres, w którym nie był jego właścicielem.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można także wywieść obowiązku zapłaty przez Skarb Państwa wynagrodzenia za dozór za początkowy okres parkowania z § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). Stosownie do treści tego przepisu wydatki związane z przechowywaniem lub sprzedażą ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa pokrywa się z kwot uzyskanych ze sprzedaży tych ruchomości. Wydatki te w części przekraczającej kwotę uzyskaną ze sprzedaży, pokrywa się z budżetu państwa. Przepis ten określa zatem jedynie z jakich źródeł pokrywa się wydatki związane z przechowywaniem rzeczy niestanowiących własności Skarbu Państwa. Natomiast w tej sprawie pojazd stanowił własność Skarbu Państwa. Nie był zatem ruchomością o jakiej mowa w cytowanym przepisie rozporządzenia.
Odnosząc się do kwestii ustalenia wysokości kosztów związanych z dozorem pojazdu Sąd pierwszej instancji podał, że podstawę prawną ich ustalenia stanowił przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny przyzna, na żądanie strony, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Wskazał, że zarówno powołany przepis jak i pozostałe przepisy tej ustawy nie określają w jaki sposób przedmiotowa należność powinna być ustalona. Niewątpliwie powinna ona odpowiadać wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór za sprawowanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór pojazdu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy egzekucyjne przy ustalaniu wysokości zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nie były zobowiązane do zastosowania stawek wynikających z uchwały rady powiatu, gdyż przepis art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym ma zastosowanie do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczonych na parkingach w trybie przewidzianym w art. 130a cyt. ustawy. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu umieszczonego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek określonych w ust. 10 art. 130a tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2007 r. I OSK 768/06, Lex nr 347847).
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalone i zastosowane przez organ egzekucyjny stawki będące podstawą do ustalenia wysokości wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu odpowiadają należności określonej w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że przepis stanowiący podstawę prawną postanowienia był niezgodny z Konstytucją Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. P 4/06 (Dz.U. Nr 100, poz. 649) uznał, że art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrokiem tym za niezgodny z Konstytucją uznano także przepis art. 130a ust. 11 pkt 3 cyt. ustawy przewidujący delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia regulującego m.in. tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Trybunał Konstytucyjny odroczył jednak datę utraty mocy obowiązującej wymienionych przepisów, określając ją na dzień 12 czerwca 2009 r. Tak więc powołane przepisy miały w sprawie zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] Spółka cywilna T. O., H. Z. i A. Z. w Kłodzku reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 - Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 180 i art. 181 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż skarżąca nie miała prawa dochodzić roszczeń od strony przeciwnej z tytułu usunięcia i parkowania pojazdu od momentu jego usunięcia z drogi do upływu 6 miesięcy od dnia zatrzymania,
- - § 3 pkt 1 lit. b w związku z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 50, poz. 449) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że nie mają one zastosowania w sprawie,
- - art. 178 ust. 1, w związku z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym za obowiązujące w niniejszej sprawie, mimo ich sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami prawa;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że zebrany w sprawie materiał pozwalał na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia organu, ponieważ organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając zarzuty podniosła, że w jej ocenie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, aby o dacie wyzbycia się prawa własności decydował organ, jeżeli faktycznie właściciel przedmiotowego pojazdu wyzbył się jego własności wcześniej niż to wynika z art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, tj. w momencie jego porzucenia. Nie można bowiem wyzbyć się prawa własności dwukrotnie, tj. w dniu porzucenia (art. 180 Kodeksu cywilnego) oraz po raz drugi z mocy prawa - z upływem 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi (art. 130a cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym). A zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające, że nieodebranie pojazdu z zamiarem wyzbycia się w rozumieniu art. 130a ust. 10 ustawy jest jego porzuceniem jest nieprawidłowe.
Ponadto skarżąca, powołując się na § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdziła, że przepis ten ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotowy pojazd nie został bowiem sprzedany lecz przekazany do stacji demontażu. Tak więc konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu za okres pierwszych 6 miesięcy powinien pokryć również Skarb Państwa. Dla zakresu stosowania tego przepisu bez znaczenia jest ustalenie, czy w momencie demontażu rzecz była, czy nie była własnością Skarbu Państwa.
Skarżąca, zarzuciła również, iż Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonego postanowienia, mimo, że organy orzekające w sprawie nie poczyniły ustaleń, czy właściciel pojazdu wyzbył się prawa własności w trybie art. 180 Kodeksu cywilnego przed terminem określonym w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. P 4/06 podniosła, że Sąd pierwszej instancji mimo odroczenia daty utraty mocy obowiązującej art. 130a ust. 10 i art. 130a ust. 11 ustawy - Prawo o ruchu drogowym mógł i powinien odmówić ich zastosowania w tej sprawie, jeżeli w jego ocenie był on niezgodny z ustawą i Konstytucją.
Skarżąca wyjaśniła także, iż próbowała dochodzić od właściciela pojazdu wskazanego w dowodzie rejestracyjnym roszczeń za okres od usunięcia pojazdu do momentu, kiedy pojazd przeszedł na własność Skarbu Państwa na drodze postępowania cywilnego. Jednak Sąd cywilny zarówno w I, jak i w II instancji orzekł, że droga sądowa jest niedopuszczalna i pozew został odrzucony. Zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji organy administracji wydające w tej sprawie rozstrzygnięcie powinny wskazać od kogo może się ona domagać zapłaty należności za wykonane czynności.
Ponadto, w ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że opłaty za parkowanie jakie ustala rada powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, odnoszą się jedynie do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisem art. 130a ustawy i nie mają zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu umieszczonego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w ust. 10 art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem skarżącej, Sąd aprobując stanowisko organu, uznał za prawidłowe stawki zaniżone w porównaniu do stawek uchwalonych przez radę powiatu i doprowadził do sytuacji, w której ten sam organ administracji, który ma ponosić koszty jest "sędzią we własnej sprawie", gdyż sam określa stawki.
Rozpoznając skargę kasacyjną skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż w sprawie wystąpiły wskazane w sentencji postanowienia zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości.
W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymagała kwestia określenia podmiotu zobowiązanego do pokrycia koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej jako "p.r.d."
Wskazać należy, że przepis art. 130a p.r.d. reguluje w sposób kompleksowy problematykę usuwania, przemieszczania i blokowania pojazdów. Określono w nim: a) usuwanie pojazdu (ust. 1, 2 i 3), b) przemieszczanie pojazdu (ust. 3), c) blokowanie pojazdu (ust. 8). Unormowania te z jednej strony mają zagwarantować ochronę prawa własności, a z drugiej zapewnić porządek na drogach publicznych i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadkach określonych w ust. 1 i 2. Decyzję o usunięciu pojazdu z drogi podejmuje policjant (ust. 4 pkt 1), a w sytuacji określonej w ust. 1 pkt 1 strażnik gminny (miejski) - ust. 4 pkt 2. W obu przypadkach pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (ust.
5) i umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu (ust. 6). Wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty (ust. 7). Podstawę do odbioru pojazdu z parkingu stanowi zezwolenie, które wydaje podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu (§ 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów - Dz.U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.). Nieodebranie zaś tego pojazdu przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucenie pojazdu z zamiarem wyzbycia się. W takiej sytuacji pojazd przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy (ust. 10 art. 130a p.r.d.).
Jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu (§ 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów). O przejęciu na rzecz Skarbu Państwa orzeka naczelnik właściwego urzędu skarbowego, który przed wydaniem orzeczenia powiadamia właściciela pojazdu o wszczęciu postępowania w tym zakresie (§ 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia).
Zgodnie z dyspozycją § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449) do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów o likwidacji niepodjętych depozytów i nieodebranych rzeczy, stosuje się przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Stosownie do treści art. 102 § 2 tej ustawy organ egzekucyjny przyzna, na żądanie strony zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że ustalenie wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu, który przeszedł na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ust. 10 p.r.d. następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 8 września 2006 r. I OSK 1184/05 oraz I OSK 1185/05). Terminem początkowym ponoszenia przez Skarb Państwa wyżej wymienionych należności jest dzień, w którym upłynął 6 miesięczny okres liczony od dnia usunięcia pojazdu z drogi. Od tej bowiem daty Skarb Państwa staje się właścicielem pojazdu i wchodzi w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela (por. wyroki NSA z dnia 8 września 2006 r. I OSK 1185/05, Lex nr 321159; z dnia 21 lutego 2007 r. I OSK 1765/06, Lex nr 344067; z dnia 17 czerwca 2008 r. I OSK 924/07; z dnia 10 marca 2009 r. I OSK 1399/08; z dnia 28 października 2009 r. I OSK 507/09).
Oznacza to, że podmiot prowadzący parking, którego dozorem objęty był pojazd jest uprawniony do otrzymania na żądanie od Skarbu Państwa zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór za okres od dnia, w którym Skarb Państwa stał się właścicielem pojazdu.
Istotną wątpliwość budzi natomiast zagadnienie, czy Skarb Państwa jest zobowiązany do zapłaty wyżej wymienionych należności także za okres poprzedzający, gdy nie był jeszcze właścicielem pojazdu z mocy prawa. Nie można bowiem uznać za zgodną z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego sytuację, w której podmiot prowadzący parking wyznaczony przez starostę zostanie pozbawiony należności za dozór pojazdu przez okres 6 miesięcy tylko z tego względu, że pojazd nie został odebrany przez właściciela i nie przeszedł jeszcze na rzecz Skarbu Państwa.
Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga określenia, jaki stosunek prawny łączy Skarb Państwa z podmiotem prowadzącym parking. W orzecznictwie Sądu Najwyższego zaprezentowany został pogląd, że "stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu - jest także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych" (postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r., V CSK 332/08 Lex nr 515452).
O powyższym świadczą następujące okoliczności: usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (art. 130 ust. 5c p.r.d.), po usunięciu pojazdu jego właściciel powiadomiony jest w trybie administracyjnym o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, w razie jego nieodebrania w ustawowym terminie (§ 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia MSWiA z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów), wysokość opłat, o których mowa w art. 5c art. 130 p.r.d. ustala rada powiatu (art. 130 ust. 6 p.r.d.), podstawą odbioru pojazdu jest zezwolenie administracyjne, którego wydanie uzależnione jest m.in. od uiszczenia opłaty za usunięcie pojazdu i parkowanie (§ 6 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia MSWiA).
Z powyższych przepisów wynika, że działania jednostek reprezentujących Skarb Państwa podejmowane są w sposób władczy, niepozostawiający uczestnikom tego postępowania autonomii w kwestii umieszczenia pojazdu na parkingu, jego strzeżenia i możliwości odebrania. Celem tych działań jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników.
Jednocześnie zauważyć należy, iż w powołanym postanowieniu Sąd Najwyższy stwierdził, że ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego podmiot, na którego parkingu został umieszczony nieodebrany pojazd może dochodzić w razie sporu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór za okres poprzedzający przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa od naczelnika właściwego urzędu skarbowego na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Następnie po wyczerpaniu środków zaskarżenia w tym postępowaniu może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, od którego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W konsekwencji Sąd Najwyższy uznał, że przyjęta w uchwale tegoż Sądu z dnia 18 czerwca 2007 r. III CZP 47/07 (OSNC 2008, nr 78, poz.
80) niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie o zapłatę należności za przechowywanie pojazdu, którego własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zachodzi także w przypadku dochodzenia takich należności za okres poprzedzający przejście pojazdu na własność Skarbu Państwa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobowanie tego poglądu oznaczałoby, że organ egzekucyjny może przyznać na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu usuniętego z drogi, nieodebranego przez właściciela, także za okres poprzedzający przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.
W świetle bowiem § 1 i § 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449), przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozciąga się nie tylko na ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów o likwidacji niepodjętych depozytów i nieodebranych rzeczy, ale także na ruchomości niestanowiące własności Skarbu Państwa, jeżeli podlegają likwidacji na podstawie przepisów dotyczących nieodebranych rzeczy. Stosownie bowiem do § 4 ust. 1 pkt 3 lit. b wyżej wymienionego rozporządzenia, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się odpowiednio do naczelników urzędów skarbowych, w odniesieniu do przechowywania ruchomości innych niż określone w pkt 1 i 2 oraz likwidacji ruchomości innych niż określone w pkt 1.
Kolejnym zagadnieniem prawnym nasuwającym poważne wątpliwości, jest kwestia określenia podmiotu zobowiązanego do zwrotu na rzecz dozorcy kosztów usunięcia z drogi pojazdu nieodebranego przez właściciela.
Z art. 130a ust. 1 p.r.d. wynika, że kosztami tych działań (usunięcie pojazdu z drogi) obciążony jest właściciel pojazdu. Z kolei regulacja art. 130 a ust. 5a, 5b, 5c i 5d p.r.d. wskazuje, że nie musi zachodzić tożsamość podmiotowa pomiędzy podmiotem usuwającym pojazd z drogi, a podmiotem prowadzącym parking (dozorcą), na którym pojazd został umieszczony. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sytuacja taka jednak nie występuje.
Istotnym jest natomiast wyjaśnienie, czy zwrot koniecznych wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, o których mowa w art. 102 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ogranicza się do przyznania wyżej wymienionych należności, czy obejmuje również zwrot kosztów usunięcia pojazdu z drogi. Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 130a ust. 5b p.r.d. określającym wyłącznie tryb usuwania pojazdów, ograniczył regulacje dotycząca kosztów do "kosztów usunięcia", z pominięciem kosztów parkowania. Dopiero w dalszych przepisach (art. 130a ust. 5c-7 p.r.d.) określających umieszczenie pojazdu na parkingu ustawodawca zastrzegł, że wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu.
Analiza tych przepisów pozwala na przyjęcie stanowiska, że skoro usunięcie pojazdu z drogi następuje na polecenie podmiotów określonych w ust. 4 art. 130a p.r.d. i wiąże się z umieszczeniem go na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym, to stosunek administracyjnoprawny powstaje już z momentem usunięcia pojazdu, a nie dopiero z dniem umieszczenia go na parkingu. W konsekwencji oznaczałoby to, że w przypadku nieodebrania przez właściciela pojazdu organ egzekucyjny jest zobowiązany również do zapłaty kosztów usunięcia pojazdu.
Dodatkowo wskazać należy, iż przedmiotowy stan prawny obowiązywał w dniu wydania zaskarżonego postanowienia oraz rozstrzygania skargi przez Sąd pierwszej instancji, lecz obecnie nie jest już aktualny, gdyż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie P 4/06 (Dz. U. z 2008 r., Nr 100, poz. 649, OTK-A 2008/5/76) orzekł, iż:
- 1. Art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 109, poz. 925, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497, z 2006 r. Nr 17, poz. 141, Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 190, poz. 1400, Nr 191, poz. 1410 i Nr 235, poz. 1701, z 2007 r. Nr 52, poz. 343, Nr 57, poz. 381, Nr 99, poz. 661, Nr 123, poz. 845 i Nr 176, poz. 1238 oraz z 2008 r. Nr 37, poz. 214) w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
- 2. Art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 64 ust. 33 Konstytucji.
- 3. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U. Nr 134, poz. 1133 i Nr 176, poz. 1451 oraz z 2004 r. Nr 32, poz. 283) jest niezgodny z art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 oraz z art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji.
Jednocześnie stwierdził, iż przepisy wymienione w punktach 1 i 2 w zakresie tam wskazanym tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a więc z dniem 12 czerwca 2009 r.