Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1222/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.O. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia 18 maja 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że P.O. - były policjant Komendy Rejonowej Policji Warszawa I (zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2012 r.) pismem z dnia 30 marca 2012 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z prośbą o wydanie decyzji i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych urlopy za lata 2003 - 2005.
Komendant Rejonowy Policji Warszawa I pismem nr [..] z dnia 11 kwietnia 2012 r. poinformował P.O., iż zgodnie z art. 107 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie to stało się wymagalne, zatem należności finansowe za lata 2003 – 2005, wskazane w przedmiotowym piśmie, z uwagi na upływ terminu przedawnienia nie przysługują. Jednocześnie Komendant Rejonowy Policji Warszawa I wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie jest wydawana decyzja, gdyż nie przewidują tego przepisy prawa.
P.O. pismo powyższe otrzymał w dniu 19 kwietnia 2012 r. i traktując je jako decyzję (z uwagi na spełnianie cech podstawowych decyzji administracyjnej), w dniu 30 kwietnia 2012 r. wniósł do Komendanta Stołecznego Policji odwołanie, zarzucając organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia, art. 107 ustawy o Policji. Zdaniem odwołującego w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 114 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, który stanowi lex specialis wobec wskazanego wyżej art. 107.
Komendant Stołeczny Policji, stwierdzając postanowieniem z dnia 18 maja 2012 r. niedopuszczalność odwołania, uznał, iż pismo Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia 11 kwietnia 2012 r. nie może stanowić decyzji, gdyż przyznanie bądź odmowa przyznania i wypłata przysługujących policjantowi należności nie jest dokonywana w formie decyzji. Powyższa teza wynika z okoliczności, iż uprawnienie do takich należności powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, co oznacza, że kwestia przyznania i wypłaty tych należności nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej.
Nadto, zasadą ustawy o Policji jest stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w przypadkach wskazanych w tej pragmatyce albo w przepisach wykonawczych. Z przepisów ustawy o Policji nie wynika, aby sprawa rozliczenia należności policjanta (tu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy) podlegała rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Zatem wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno - techniczną, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Organ wskazał również, iż policjant zwalniany ze służby, zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 ustawy pragmatycznej otrzymuje między innymi także ekwiwalenty za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Zastosowanie w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowania "otrzymuje" wskazuje, iż obowiązek wypłaty powstaje z mocy ustawy, co wyklucza obowiązek wydania decyzji.
W ocenie Komendanta Stołecznego Policji nie sposób nie dostrzec, iż roszczenie P.O. uległo przedawnieniu, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji.
Zdaniem organu odwoławczego, skoro pismo Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia 11 kwietnia 2012 r. nie może stanowić decyzji, to nie służy na nie odwołanie i dlatego należało zastosować rozstrzygnięcie przewidziane w art. 134 Kpa.
Postanowienie Komendanta Stołecznego Policji stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P.O.. Skarżący zarzucił organowi pozbawienie go prawa do ochrony swoich interesów poprzez nieuzasadnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz nieprawidłowe uznanie, iż odmowa wypłaty żądanego świadczenia nie wymaga formy decyzji i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż wypłata policjantowi świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno-techniczną, która nie wymaga poprzedzenia jej stosowną decyzją i za niedopuszczalny należy uznać pogląd, iż odmowa wypłaty takiego świadczenia nie wymaga formy decyzji.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14).
Jednocześnie Sąd wskazał, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 – OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611).
Zdaniem Sądu I instancji, sprawa odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w tym także w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji, powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej (art. 114, art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.).
Sąd wyjaśnił, iż roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez nich na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01 LEX nr 121906). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Powszechnym Sądem Pracy.
W ocenie Sądu I instancji, powyższe ustalenia oznaczają, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej.
Sąd dodał, iż przepisy ustawy nie stanowią, w jakiej formie organ rozstrzyga w tego typu sprawach, zatem w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego (odmowy wypłaty danego świadczenia) należy zastosować formę decyzji administracyjnej, posługując się w tym zakresie koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej, przyjmowaną w doktrynie przy rozważaniu problematyki art. 104 Kpa. (porównaj wyrok WSA z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie II SAB/Wa 402/11).
Sąd podkreślił również, iż podstawę prawną do wypłaty danego świadczenia, poprzez wyszczególnienie okoliczności warunkujących przyznanie i dokonanie wypłaty, ściśle określają przepisy prawa – tu ustawy o Policji wraz z przepisami wykonawczymi, jednakże rozpatrując to zagadnienie od strony odmowy przyznania danego świadczenia organ staje przed innym prawnie zadaniem niż sama czynność wypłaty. Musi wykazać, z jakich powodów świadczenie nie jest należne, czyli jest zobowiązany przedstawić prawną i faktyczną argumentację uzasadniającą odmowę. Uzasadnić musi też, iż stan danej sprawy jest inny niż stan określony przepisem warunkującym wypłatę świadczenia.
Zatem z uwagi na typowe dla decyzji administracyjnej stosowanie przez organ w procesie rozstrzygania danej sprawy przepisów art. 7, art. 8 i oczywiście art. 107 Kpa, takie rozstrzygnięcie organu może zostać wyartykułowane jedynie w formie decyzji administracyjnej. Przepis ustawy (ewentualnie zasadzony na nim przepis wykonawczy) sam określa pozytywne warunki wypłaty, zatem sam z mocy prawa kreuje po stronie organu obowiązek wypłaty. Natomiast odmowa wypłaty wymaga wykazania odmienności danego stanu od przewidzianego w danym przepisie. Odmienność ta musi być wykazana opisowo, nie wynika ona bowiem wprost z samej ustawy (przepisu prawa), ale z procesu myślowego – subsumcji - porównania stanu rzeczywistego ze wskazanym w danym przepisie i przede wszystkim z wykazania nieprzystawalności obu tych stanów. To właśnie owa nieprzystawalność stanu rzeczywistego i prawnego, charakterystyczna dla rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania świadczenia, jest tu decydująca.
Od odmownego rozstrzygnięcia organu zainteresowanej stronie musi przysługiwać odwołanie i w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. W innym wypadku, bez możliwości odwołania oraz skargi, zagadnienie prawidłowości odmowy przyznania danego świadczenia pozostało by w sferze arbitralnego i niezaskarżalnego rozstrzygnięcia organu i aby stan taki mógł zostać uznany za prawidłowy ustawa musiałby wprost zakazywać odwołania, a tak w ustawie o Policji ustawodawca nie postanowił.
Oceniając pod powyższym kątem rozstrzygnięcie Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia 11 kwietnia 2012 r. oraz konstatując, iż zawiera ono takie cechy jak: skierowanie rozstrzygnięcia do konkretnego adresata, zawiera stanowcze rozstrzygnięcie odmowne, które zostało poparte wskazanym przepisem prawa, Sąd I instancji uznał, iż pismo to stanowi decyzję administracyjną wydaną przez organ I instancji w sprawie odmowy P.O. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe z lat 2003-2005.
Zatem, w ocenie Sądu, zastosowanie przez Komendanta Stołecznego Policji art. 134 Kpa w niniejszej sprawie nie było prawidłowe, albowiem nie wyjaśniono w niej istotnych okoliczności faktycznych – czy skarżący wykorzystał urlop wypoczynkowy za okres 2003 – 2005, czy też wypłacono podczas procedury zwolnienia ze służby ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop za okres trzech kolejnych lat 2003-2005.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Stołeczny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.).
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z art. 114 ustawy o Policji wynika, że posłużono się zwrotem "otrzymuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do powyższych należności powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, co oznacza że kwestia przyznania i wypłaty tych należności nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Jest to czynność materialno-techniczna, polegająca na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownych należności. Skoro są to kwestie, które nie są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej to nie było podstaw do uznania, że wydane przez Komendanta Stołecznego Policji postanowienie o niedopuszczalności odwołania było wadliwe, jak to stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Nie każde rozstrzygniecie organu administracji publiczne jest decyzją administracyjną, nie w każdym przypadku organ ma obowiązek wydania decyzji.
Kwestie te są rozstrzygane przepisami prawa materialnego. Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że sprawa ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy powinna zostać załatwiona w formie decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie zagadnienie prawne w istocie dotyczy tego, czy odmowa przyznania funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe następuje w formie decyzji administracyjnej, czy też jest aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa.
Stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji policjantowi przysługują świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby.
Zgodnie z art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3.
Jak wynika z powołanego przepisu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno - technicznej tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu.
Przepisy ustawy o Policji nie określają formy w jakiej następuje odmowa wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. W art. 32 ust. 1 ustawy określa się, że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z ust. 2 tego przepisu wynika natomiast, że od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (ust. 3). Powołany przepis choć zawęża kategorie spraw, których załatwienie następuje w drodze decyzji właściwego przełożonego, nie oznacza że rozstrzyganie w niektórych innych sprawach, ściśle związanych ze stosunkiem służbowym policjanta nie przybiera formy decyzji np. sprawy uposażeniowe, nagród jubileuszowych, zawieszania w czynnościach służbowych, nagrody rocznej.
Z art. 99 ust. 2 wynika, że z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie.
Niewątpliwie zagadnienie związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m. in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych. Jak wynika z zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSW z dnia 23 czerwca 1997 r.), przez "sprawy osobowe" – rozumie się sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści uprawnieniami i obowiązkami policjantów. Przepisy w/wym. zarządzenia wskazują na inne poza mianowaniem, przeniesieniem i zwolnieniem ze służby sprawy, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03 - dotyczący odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt, I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego).
W uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013r. I OPS 4/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, " iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03 OTK-A 2005/6/63 uznał, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia".
W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał, że sprawa odmowy przyznania nagrody rocznej jest sprawą osobową, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczącej przyznania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia, załatwianą w formie rozkazu personalnego, do której w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kpa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy organ odmawia dokonania czynności jaką jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji leży zarówno w interesie organu jak i policjanta. W takim przypadku organ zobowiązany jest poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia, wykazać je w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać argumenty prawne przemawiające za takim załatwieniem sprawy. Wydanie odmownego rozstrzygnięcia w formie decyzji zapewni stronie własciwą ochronę jej interesów na drodze sądowej.
W postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2013r. I OSK 3102/12, dostępnym w CBOiS, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odmowa dopłaty policjantowi do wypoczynku wymaga wydania decyzji administracyjnej. Podobnie powinna zostać rozstrzygnięta sprawa odmowy wypłaty przyznanego policjantowi równoważnika pieniężnego za remont lokalu (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013r.I OSK 668/12 CBOiS).
W wyroku z 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (por. wyrok NSA z 26 maja 2009 r., I OSK 761/08).
Za przekonujący należy uznać też pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z treści art. 104 Kpa można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K.M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 445-453; Cz. Martysz: Podstawa prawna decyzji administracyjnej (w:) Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 209-216).
Mając na uwadze powyższe należało uznać, że odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.