Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1658/04 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), który to przepis był materialnoprawną podstawą dla wydania decyzji zarówno przez Ministra Infrastruktury, jak i Wojewodę [...], po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zamieszczone w omawianym przepisie słowa "w uzasadnionych przypadkach" jako zwrot należący do kategorii pojęć nieostrych (niedookreślonych) powodują, iż organ administracji rozstrzygając sprawę działa w granicach tzw. luzu decyzyjnego. Jednak dozwolona przez ustawodawcę swoboda nie oznacza dowolności. W tym przypadku organ ma obowiązek szczególnie wnikliwie prowadzić postępowanie administracyjne tak, aby decyzja o zezwoleniu organu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości była dostatecznie uzasadniona, aby uzasadnienie to znalazło potwierdzenie w materiale dowodowym, zgromadzonym według reguł ustalonych przez kodeks postępowania administracyjnego.
Z treści decyzji Ministra Infrastruktury i decyzji Wojewody [...] wynika, że uzasadnieniem dla zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], stanowiącej niezabudowane działki nr 1289/1 o powierzchni 0,0436 ha i nr 1319/1 o powierzchni 0,0259 ha była potrzeba realizacji na gruncie inwestycji jaką jest budowa dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr 8 i zamiar wykorzystania na ten cel środków z Krajowego Funduszu Drogowego. Zwłoka w zajęciu nieruchomości mogłaby spowodować zarówno niezrealizowanie zaplanowanej inwestycji drogowej, jak i cofnięcie środków z Krajowego Funduszu Drogowego. Stwierdzono jednak, że materiał dowodowy znajdujący się w nadesłanych do sądu w aktach administracyjnych nie pozwala na zweryfikowanie zasadności podanych w decyzjach powodów udzielenia zezwolenia, zaś zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Jak wynika z treści wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 listopada 2003 r. (k.
6) miał on być poparty siedmioma załącznikami. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się jedynie załącznik wymieniony pod numerem 1 i jest to niepoświadczona za zgodność kserokopia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 28 listopada 2001 r., decyzja ta nie jest opatrzona klauzulą ostateczności, brak jest m. in. odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.
Skoro więc Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku z dnia 5 listopada 2003 r. wskazując motywy jego zgłoszenia, jednocześnie nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej zasadność tego żądania to obowiązkiem Wojewody [...], wobec braku dokumentów potwierdzających powołane we wniosku okoliczności, było uzupełnienie materiału dowodowego. W powyższej sytuacji uznanie przez organ odwoławczy, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji i niezakwestionowanie braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, naruszało zarówno przepis art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, jak i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te spowodowały, że decyzje obu instancji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uznane być musiały za przedwczesne.
Z podniesionych względów uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną, bowiem koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnego z zasadami wynikającymi z przepisów powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz kpa.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad skargą kasacyjną z 15 lutego 2006 r. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisu art. 17 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zwanej w dalszej treści skargi kasacyjnej "spec ustawą", przez błędną jego wykładnię,
- 2) naruszenie przepisu art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] i utrzymaną tą decyzją w mocy, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] - na mocy których, wnoszący niniejszą skargę kasacyjną uzyskał zezwolenie na niezwłoczne zajęcie, w celu budowy obwodnicy miasta Wyszkowa, nieruchomości położonej w gminie Wyszków obręb Deskurów stanowiącej działki nr 1289/1 o pow.0,0436 ha i nr 1319/1 o pow. 0,0259 ha.
Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej przedstawiony w pkt l), podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, wniosek składany przez uprawniony podmiot w trybie art. 17 "spec ustawy" nie wymaga przedłożenia jakichkolwiek dokumentów. Warunkiem koniecznym do uwzględnienia takiego wniosku jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i istnienie "uzasadnionych przypadków". W sprawie niniejszej postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte z datą wpływu wniosku do właściwego organu stosownie do art. 15 ust. l "spec ustawy" i art. 61 § 1 k.p.a.; "spec ustawa" zawiera bowiem w tym przedmiocie odmienną regulację od art. 115 § l ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami, który stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu. Do wniosku z dnia 5.11.2003 r. załączone zostały dokumenty wymienione w poz. 1-7-załączników. Gdyby wniosek z dnia 5.11.2003 r., nie zawierał wymienionych w nim załączników, organ administracji obowiązany był wezwać stronę, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Skoro organ administracji takiego wezwania nie dokonał, wniosek był kompletny, a w dniu 25.05.2004 r. właściwy organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W związku z powyższym, zarzut Sądu I instancji dotyczący braków w aktach sprawy nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla strony, w postaci uchylenia zaskarżonej przez D. N. decyzji. Co więcej, przepis art. 17 "spec ustawy"" nie wskazuje dokumentów, których dołączenie jest warunkiem dla wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości; warunkiem koniecznym wynikającym z tego przepisu jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co w niniejszej sprawie jest bezsporne.
Również oczywiste jest istnienie drugiej przesłanki wymaganej art. 17 "spec ustawy", tj. "uzasadnionego przypadku". Istnienie takiej sytuacji poparte zostało nie tylko argumentami strony, ale i faktami powszechnie znanymi, które organ administracji i Sąd orzekający zobowiązane są brać pod uwagę i które nie wymagają przedstawienia dowodów - vide art. 77 § 4 k.p.a i art. 106 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymi faktami powszechnie znanymi jest stan techniczny dróg publicznych, fatalne warunki bezpieczeństwa ruchu na tych drogach, liczba ofiar ginących lub rannych w wypadkach drogowych oraz warunkowanie uruchomienia środków finansowych instytucji wspólnotowych od dotrzymania ustalonych terminów realizacji procesu przygotowania inwestycji.
W związku z powyższym, zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego doprowadził do błędnej wykładni art. 17 "spec ustawy" i naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.
Uzasadniając zarzut z pkt 2) niniejszej skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga D. N. dotyczyła decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Natomiast Sąd I instancji rozpatrzył skargę tak, jakby jej przedmiotem była decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Wskazane przez Sąd I instancji ewentualne uchybienia dowodowe byłyby zasadne, gdyby Sąd I instancji rozpatrywał skargę w aspekcie zgodności z prawem decyzji o wywłaszczeniu. W związku z powyższym Sąd I instancji naruszył przepis art. 134 § l ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przekroczenie granic sprawy będącej przedmiotem skargi D. N. Sąd I instancji dopuścił się też, zdaniem skarżącego, naruszenia art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; przepis ten pozwala Sądowi I instancji uchylić zaskarżoną decyzję jeżeli postępowanie poprzedzające jej wydanie było wadliwe lub decyzja naruszała prawo materialne - nie daje natomiast możliwości uchylenia decyzji z powodu uznania jej "za przedwczesną", jak to uczynił Sąd I instancji w zaskarżanym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.
Przepis art. 17 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych – w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że warunkiem koniecznym wydania zezwolenia jest ustalenie, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, co oznacza, że wykładnia omawianego przepisu dokonana przez WSA w Warszawie była prawidłowa.
Z kolei z art. 133 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonego aktu na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie, dokumenty znajdujące się w jej aktach były niekompletne i nie pozwalały na dokonanie tej oceny. Mówiąc innymi słowy, nie pozwalały one na zweryfikowanie zasadności podanych w decyzjach powodów udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, co obligowało Sąd I instancji do uwzględnienia skargi na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). Tak więc zarzut naruszenia tego przepisu przez błędną jego wykładnię jest nieuzasadniony.
Zarzut naruszenia przepisu art. 134 § l ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przekroczenie granic sprawy będącej przedmiotem skargi D. N. także nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ rozpoznając i rozstrzygając tą sprawę Sąd I instancji nigdzie nie przekroczył granic sprawy wyznaczonych przez przesłanki zamieszczone w art. 17 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. "Decyzja przedwczesna" jest również decyzją wadliwą w rozumieniu przytoczonego przepisu, jeżeli zapadła przed wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Tego zaś Sąd I instancji nie mógł ustalić, ponieważ dostarczono mu niekompletne akta sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.